O ESTADO E SUAS FUNÇÕES

O ESTADO E SUAS FUNÇÕES

A questão relacionada ao surgimento do Estado e sua conceituação é preocupação desenvolvida pela Teoria Geral do Estado.

No âmbito do estudo do Direito Administrativo, é importante ressaltar que a conceituação de Estado como sociedade política surge na literatura da filosofia política de Maquiavel, em O Príncipe, e com essa significação dizemos que o Estado, modernamente, é ente dotado de personalidade jurídica, sendo pessoa jurídica de direito público, que expressa sua soberania nas relações internacionais e internas, entre seus diversos órgãos, outras pessoas jurídicas de direito público, direito privado e pessoas físicas.

Assim, dizemos que o Estado, como sociedade política, detém soberania, que se expressa na manifestação de seus poderes sobre pessoas e bens.

Nesse Estado concebido à luz do pensamento dos filósofos e cientistas políticos inspiradores da Revolução Francesa, notadamente Montesquieu, em O Espírito das Leis (L’esprit des lois), o poder estatal se subdivide em: Legislativo, Executivo e Judiciário, correspondendo-lhes, respectivamente, na dimensão funcional, os poderes legiferante, administrativo e jurisdicional.

Essa divisão fora concretizada pelo constitucionalismo, e metodologicamente temos os Poderes definidos pelo Principio da Especialidade, porém não deixam de exercer, de maneira anômala, atribuições de outros poderes. O Executivo também legisla, quando expede decretos, regulamentos, portarias ou instruções de caráter genérico, complementar das leis. O Poder Legislativo também administra, quando admite seus próprios servidores e pratica atos típicos de administração no âmbito da sua atividade, e julga, quando as normas constitucionais lhe atribuem, também em caráter excepcional, competência para conhecer de certos crimes cometidos por governantes; e o Poder Judiciário igualmente exerce funções de administração, no campo reservado à sua atuação, e de legislação para regular, através de normas gerais, os seus próprios serviços.

A FUNÇÃO ADMINISTRATIVA

A função administrativa ou executiva é atribuída especialmente ao Poder Executivo, ainda que de maneira anômala os demais poderes possam exerce-la.

Conceituar função administrativa não é tão fácil, pois a mesma não encontra remanso na doutrina, embora podemos ter por base a assertiva de Otto Mayer, segundo o qual a função administrativa “... é a atividade do Estado para realização de seus fins, debaixo da ordem jurídica”.

O estudo da função administrativa compreende não apenas quem exerce a função, mas também como e com que fundamento, com que meios, e, fundamentalmente, até onde e com que limitações se a exerce.

Celso Antonio Bandeira de Mello conceitua função administrativa como função que o Estado, ou quem lhe faça às vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e regime hierárquicos e que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais vinculados, submissos todos a controle da legalidade pelo Poder Judiciário.

Para Lúcia Valle Figueiredo a função administrativa consiste no dever de o Estado, ou de quem aja em seu nome, dar cumprimento fiel, no caso concreto, aos comandos normativos, de maneira geral ou individual, para a realização dos fins públicos, sob regime prevalecente de direito público, por meio de atos e comportamentos controláveis internamente, bem como externamente pelo Legislativo (com o auxílio dos Tribunais de Contas), atos, estes, revisíveis pelo Poder Judiciário.

Em resumo, podemos estabelecer que tais conceituações parecem dar conta do tema ao apontar a instrumentalidade da função administrativa, dever de satisfazer finalidades em prol do interesse de outrem, legitimadora do PODER na condição de DEVER, que se expressará sob um regime prevalentemente de direito público e mediante controle interno, externo e jurisdicional.

 DIREITO ADMINISTRATIVO

Origem, Metodologia, Autonomia e Conceito.

A tarefa de administrar é tão antiga quanto à humanidade, mas a disciplina jurídica que trata dessa atividade conta em torno de duzentos anos.

A título de exemplo, a Grécia tinha suas cidades-Estados (Esparta e Atenas), Platão e Aristóteles criaram instituições públicas. Havia direitos e deveres públicos. Eram conhecidas as servidões. Existia o Direito Administrativo, mas não a consciência desse direito.

Na Idade Média, (em torno de 476 d.C. até 1453), durante o período feudal, baseado no arbitrário e no patrimonial. É que nasceu a idéia de Município.

Antes do fim do século XVIII e início do século XIX, vigorava o princípio egocentrista do absolutismo. Todo poder concentrava-se nas mãos do soberano (monarquias absolutas), donde a irresponsabilidade do Estado. Reinava a confusão administrativa, pois inexistiam competência dos órgãos administrativos, poderes do Fisco, servidões públicas e bens públicos, ou seja, faltavam os princípios informativos para a autonomia do Direito Administrativo.

A Idade Média não encontrou ambiente propicio para o desenvolvimento do direito administrativo. Era a época das monarquias absolutas, em que todo o poder pertencia ao soberano, a sua vontade era a lei, a que obedeciam os cidadãos, chamados servos ou vassalos. O rei não podia ser submetido aos Tribunais, pois seus atos se colocavam acima de qualquer ordenamento jurídico.

O direito administrativo, como disciplina jurídica autônoma, nasceu no bojo das concepções filosóficas que culminaram com a eclosão da Revolução Francesa, em 1789. Porém como ramo autônomo do direito em fins do século XVIII e início do século XIX, juntamente com o direito constitucional e outros ramos do direito público, a partir do momento em que começou a desenvolver-se o conceito de Estado de Direito, estruturado sobre o princípio da legalidade e da separação de poderes.

Daí a afirmação de que o direito administrativo nasceu das Revoluções que acabaram com o velho regime absolutista que vinha da Idade Média.

Com a tripartição dos poderes e o sistema de freios e contrapesos surgiu o Estado de Direito, O Estado Moderno, cuja característica fundamental é a submissão à legalidade que edita.

O Estado Absolutista, encarnado na figura do monarca, recusava-se à submissão da lei, a qual era destinada apenas aos súditos. O advento do Estado Democrático moderno e a necessidade de impor disciplina e limites a sua atuação reclamavam a existência de normas próprias, específicas para essa finalidade, provocando uma divisão metodológica no interior da ciência jurídica, entre direito privado e direito público, pis cada um desses ramos necessitava de regras e princípios próprios e, portanto, de métodos de interpretação também distintos.