Política macroeconômica do segundo governo Fernando Henrique Cardoso

RESUMO

Este artigo discute a política macroeconômica do segundo governo de Fernando Henrique Cardoso (1999-2002), marcada por mudanças nas áreas fiscal, cambial e monetária. Na área fiscal, passou-se a gerar superávit primário e avançou-se nos esforços de reforma estrutural. Na área cambial, a passagem do regime de câmbio administrado para uma flutuação suja permitiu o ajuste do elevado déficit em conta corrente verificado no primeiro mandato. Na área monetária, o regime de metas de inflação substituiu a subordinação da política monetária à defesa do regime cambial. Após tais alterações, o país passou a contar com um regime mais sustentável e transparente, cuja eficácia permaneceu limitada pela herança do regime anterior, gerador de desequilíbrios, e pelas instabilidades financeiras internacional e domésticas no período. Acreditamos que o novo regime é adequado para a criação das condições no sentido da recuperação do investimento e do crescimento econômico, mas os principais desafios atuais residem mais em aspectos institucionais e regulatórios do que no regime de política macroeconômica.

Palavras-chave: Brasil; Política econômica; Governo Fernando Henrique Cardoso.

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ABSTRACT

This paper analyses the macroeconomic policy of FHC's second government (1999-2002), that was marked by fiscal, foreign exchange and monetary changes. In the fiscal area, a primary superavit was generated and the efforts towards a structural reform were increased. Regarding foreign exchange policies, the move from administered exchange to one of dirty floating allowed for an adjustment of the high deficit in the current account that occurred in the first term of office. In the monetary field, the regime of inflation goals substituted the subordination of the monetary policy to the defense of the exchange regime. These alterations brought a more sustainable and transparent regime to the country, but its efficiency was limited due to the inheritance of the old regime, that generated unbalances and also to the international and domestic financial instabilities of the period. The new regime is adequate for the creation of conditions for the recovery of investments and for economic growth, but the main present chalenges have more to do with the institutional and regulatory aspects than with the macroeconomic policy regime.

Key words: Brazil; Economic policy; Fernando Henrique Cardoso' government.

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Estabilização com desequilíbrio: a "herança de FHC para FHC"

O ano de 1994 marcou uma mudança de longo alcance na economia brasileira. Após uma série de planos de estabilização fracassados, o Plano Real obteve o primeiro sucesso na contenção da expansão do nível dos preços que, desde os anos de 1980, já podia ser caracterizada como uma superinflação.

O elemento essencial da estratégia do Plano Real foi o sucesso na introdução de um mecanismo de neutralização da inércia inflacionária. A implementação gradual da troca de moedas por meio da Unidade Real de Valor (URV), assegurando aos agentes econômicos de que não haveria quebra de contratos, como os que foram utilizados em planos anteriores, forneceu o mecanismo de transição para uma taxa de inflação de um dígito.

O componente principal da estratégia de neutralização da inércia inflacionária foi a ancoragem dos preços domésticos nos preços internacionais, que levou a uma apreciação da taxa de câmbio. Isso foi possível graças ao fato de que naquele momento os países emergentes encontravam uma situação de razoável liquidez nos mercados internacionais de capitais. Essa abundância permitiu o financiamento dos déficits crescentes em conta corrente decorrentes da mudança cambial, somada à aceleração da redução das alíquotas de importação.

A política econômica do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) deu absoluta ênfase à consolidação do ambiente de estabilidade de preços. Durante todo o período, foi mantido um regime cambial semifixo, baseado na administração de estreitas bandas de flutuação. Permitiu-se uma desvalorização cambial a um ritmo relativamente estável, porém insuficiente para a redução do desequilíbrio do mercado em relação ao câmbio real de equilíbrio.

Sob um regime de câmbio administrado, a política monetária perdeu autonomia e ficou condicionada à manutenção da paridade de câmbio escolhida. A manutenção da valorização cambial requer, geralmente, contração monetária, especialmente quando ocorrem choques externos negativos que afetam a oferta internacional de divisas para o país.

Nesse sentido, os efeitos negativos do regime cambial semifixo sobre a política monetária foram agravados pela ocorrência de pelo menos três grandes crises de países emergentes com impacto direto sobre a economia brasileira: as crises mexicana, asiática e russa. Entre as medidas defensivas, voltadas para a continuidade da rolagem do estoque de dívida pública, a gestão da dívida mobiliária federal doméstica passou a migrar em direção a um incremento dos títulos pós-fixados em sua composição. Nos períodos de crise foram promovidas contrações monetárias para evitar que a saída de divisas em larga escala ameaçasse a defesa do regime de bandas cambiais. Por sua vez, a severidade do impacto das crises sobre a economia brasileira esteve diretamente relacionada à maior exposição e vulnerabilidade do país perante o mercado internacional de capitais.

A recorrente contração monetária teve efeitos também sobre a situação fiscal. O aumento da carga de juros sobre a dívida pública constituiu fonte adicional de expansão fiscal. No final do primeiro mandato houve aumento do déficit primário, gerado pelo desequilíbrio da situação primária do setor público. A deterioração dos dois componentes do déficit público, o déficit primário e a despesa de juros, produziu um quadro de instabilidade fiscal insustentável.

Durante o primeiro mandato, os esforços de política fiscal foram canalizados para uma proposta de reforma estrutural, especialmente com a tentativa de aprovação de emendas constitucionais e de legislação voltada para a