Direito Economico

DIREITO ECONÔMICO E FINANCEIRO Direito Financeiro Orçamento

Prof. José Marcelo Martins Proença

1. DIREITO FINANCEIRO – BREVE DEFINIÇÃO

O direito financeiro é ramo do direito público encarregado de tutelar, em conjunto com o direito tributário e direito econômico, a atividade financeira do Estado, composta pela obtenção e gasto de seus recursos. Assim, é de se afirmar que o direito financeiro tem por objeto a tutela do orçamento público, que, de maneira sucinta, pode ser definida como o conjunto formado pela realização de despesas e arrecadação de receitas públicas.

1.1. Normas Gerais de Direito Financeiro

Normas gerais são aquelas expedidas pelo Congresso Nacional, aplicáveis a todas as pessoas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e destinam-se a atuar, assim como os princípios, orientando e operando a integração do ordenamento jurídico.

Com relação ao Direito Financeiro, verifica-se na redação do artigo 24 da

Constituição Federal, que é concorrente a competência legislativa, cabendo à União, Estados e, também, ao Distrito Federal.

Finalmente, é de se salientar que os dispositivos da Lei Complementar n. 4.320, de 17.3.1964 estatuem normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, exceto em relação àqueles que contrariem normas constitucionais, por isso, revogadas.

2. ORÇAMENTO

Este instituto tem relação direta com “planejamento”, previsão. Assim, trata-se de uma “antecipação hipotética” dos créditos e débitos a cargo da pessoa política em determinado espaço de tempo. Além da previsão, contém também um caráter autorizador.

2.1. Conceito

O orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins, adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em leis. Assim, trata-se de “documento” em que se localiza a previsão de despesas e de receitas para um período determinado.

Essa expressão “arrecadação das receitas já criadas em lei”, todavia, não veda a arrecadação do tributo legalmente criado, sem prévia inclusão orçamentária. Em outras palavras, expressa o instrumento que documenta a atividade financeira do Estado, contendo a receita e o cálculo das despesas autorizadas para o funcionamento dos serviços públicos e outros fins projetados pelos governos. Na realidade, há obrigação de previsão das despesas, funcionando o orçamento como condição para sua realização, o que não ocorre com as receitas, que poderão ficar aquém ou além do previsto, sem que disso resulte qualquer implicação.

Lamentavelmente, o orçamento está longe de espelhar, entre nós, um plano de ação governamental referendado pela sociedade, tendendo mais, na verdade, para o campo da ficção.

O desvio na realização de gastos públicos costuma ocorrer por meio dos seguintes expedientes: •superestimação de receitas;

•contingenciamento de despesas;

•anulação de valores empenhados;

•instituição de fundos.

2.2. Natureza Jurídica

Apesar de não haver unanimidade acerca da natureza jurídica do orçamento, entre nós, essa discussão não tem relevância, visto que, desde a reforma constitucional de 1926, nossas Constituições sempre consideraram o orçamento uma lei.

O artigo 166 e parágrafos da Constituição Federal estabelecem um regime peculiar de tramitação do projeto de lei orçamentária, de iniciativa do Executivo, sem, contudo, exigir quorum qualificado para sua aprovação; daí sua natureza de lei ordinária.

A lei orçamentária, entretanto, difere das demais leis; estas caracterizadas por serem genéricas, abstratas e constantes ou permanentes. A lei orçamentária é, na verdade, uma lei de efeito concreto, para vigorar por um prazo determinado de um ano, fato que, do ponto de vista material, retira-lhe o caráter de lei. Essa peculiaridade levou parte dos estudiosos a sustentar a tese do orçamento como ato-condição. Sob o enfoque formal, no entanto, não há como negar a qualificação de lei.

Concluindo, dizemos que o orçamento é uma lei ânua, de efeito concreto, estimando as receitas e fixando as despesas necessárias à execução da política governamental.

2.3. Espécies

As ditas “espécies orçamentárias”, na realidade, são as modalidades diversas de leis orçamentárias, previstas na Constituição Federal. Encontram-se previstas em número de três e, abaixo, seguem algumas especificações: a) Lei que institui o plano plurianual (artigo 165, § 1º, da Constituição Federal): estabelecendo de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de duração continuada; b) Lei de diretrizes orçamentárias (artigo 165, § 2º, da Constituição Federal): compreendendo as metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientando a elaboração da lei orçamentária anual, dispondo sobre as alterações na legislação tributária e estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Esta lei não se estabelece antes de ser submetida à apreciação do Congresso Nacional. Deve esta lei, ainda, preceder à elaboração do orçamento, uma vez que fornece as metas e as prioridades que devem constar no orçamento. c) Lei que aprova o orçamento anual (artigo 165, § 5º, da Constituição Federal): abarca o orçamento fiscal referente aos três Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da Administração direta e indireta, fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, além do orçamento de investimentos das empresas estatais, bem como o orçamento da seguridade social.

2.4. Princípios Orçamentários

Princípios de direito são normas munidas do mais alto grau de abstração, que permeiam o sistema jurídico como um todo. São mais do que meras regras jurídicas. Encarnam valores fundamentais da sociedade, servem como