A Teoria Do Capital Social

A TEORIA DO CAPITAL SOCIAL

NA ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Jacob Carlos Lima

O conceito de capital social tem sido amplamente utilizado na sociologia norte-americana para demonstrar a importância das redes sociais informais na construção de relações sociais e de formas de sociabilidade nas quais interesses pessoais e coletivos se imbricam. A existência desse "capital" se constituiria, igualmente, em importante indicador de participação política através do estabelecimento ou consolidação de relações de confiança entre sociedade e Estado, o que o tornaria elemento crucial a ser mobilizado na implementação de políticas públicas, podendo explicar o êxito ou fracasso dessas políticas.

Capital social pode ser entendido como o conjunto de normas de reciprocidade, informação e confiança presentes nas redes sociais informais desenvolvidas pelos indivíduos em sua vida cotidiana, resultando em numerosos benefícios diretos ou indiretos, sendo determinante na compreensão da ação social. O conceito incorpora diversas tradições sociológicas, estando presente no pensamento de Durkheim através do estudo da interiorização das normas sociais e sua funcionalidade; em Tönnies na análise do papel integrativo da comunidade; em Marx na compreensão da construção da solidariedade de classe; em Weber na explicação do sentido da ação; em Simmel na caracterização da sociabilidade na metrópole, para ficarmos apenas nos clássicos. Apesar de não se constituir propriamente numa novidade teórica, a partir dos anos 80, assume nova dimensão na recuperação das conseqüências positivas da sociabilidade e das relações não monetárias presentes na sociedade (Portes, 1998).

Na análise de fenômenos macro-sociais, sua utilização vincula o funcionamento das instituições econômicas e políticas a questões culturais constituídas a partir da interação social dos indivíduos. Destaca ainda a importância da construção de uma sinergia Estado-Sociedade no bom funcionamento das instituições democráticas, constituindo-se, assim, numa perspectiva alternativa às análises que privilegiam ora a atuação estatal, ora a atuação do mercado no estudo do desenvolvimento sócio-econômico. No espectro político que vai da direita, em autores como Fukuyama (1995), à esquerda em autores como Burawoy (1997) e Evans (1997), passando por recomendações do Banco Mundial acerca de políticas de desenvolvimento, a "mobilização" do capital social de uma comunidade ou sociedade passou a ser considerada um fator positivo no fortalecimento da participação popular nas instituições políticas num contexto de crise das utopias e de pensamento único, no qual o Estado é visto como grande vilão. Essa "mobilização" refere-se à utilização dos recursos organizacionais e associativos, formais e informais, existentes na sociedade civil no planejamento e execução de políticas públicas.

Recusando o caráter liberal presente nas propostas segundo as quais a [fim da página 46] comunidade deveria procurar suas saídas sem esperar nada do Estado, autores como Putnan (1993, 1993 a,1995,1996) e Evans (1997), destacaram a importância da existência de regras claras e estáveis nas relações Estado-Sociedade e um aparelho estatal eficiente no atendimento das necessidades sociais. Essas regras refletiriam um capital social acumulado à disposição da sociedade. As sociedades mais avançadas apresentariam maior capital social, todavia, a potencialidade de sua construção em países em desenvolvimento seria grande e se constituiria num desafio a ser enfrentado (Evans 1997).

A existência de capital social na sociedade não significa, necessariamente, sua utilização, ou o êxito de políticas públicas nele baseadas. As mesmas políticas podem funcionar num lugar e não funcionar em outro, dependendo da forma de como esse capital é mobilizado ou construído. Assim o capital social pode ser entendido como um recurso potencial. Putnam (1993, 1993 a), em trabalho referência sobre o tema, analisando o caso italiano, procurou demonstrar, a partir do estudo das diferenças políticas e econômicas entre norte e sul, a relevância do engajamento cívico - a participação dos cidadãos nas várias instâncias organizacionais da sociedade civil - no funcionamento de instituições democráticas e na criação uma sinergia Estado-Sociedade. Evans (1997) citou exemplos brasileiros de construção exitosa de capital social em países em desenvolvimento, que poderiam explicar o sucesso de algumas políticas implementadas.

Neste artigo apresentamos uma breve introdução do conceito, em sua utilização recente e também sua operacionalização na análise de políticas públicas no Brasil. Especificamente, referimo-nos a duas situações que poderiam ser consideradas de mobilização ou de construção do capital social em políticas desenvolvidas pelo Estado do Ceará, nos anos 90, e que tiveram resultados diametralmente opostos: a política de agentes comunitários de saúde, estudada por Tendler (1998) e citada por Evans (1997) como exemplo da construção de capital social em países em desenvolvimento; e a fracassada política de instalação de cooperativas de produção industrial na segunda metade da mesma década. Nossa proposta é apresentar um exemplo de situação exitosa na construção da sinergia entre Estado e Sociedade e, outro em que, embora parte significativa das condições fosse similar, essa sinergia inexistiu. As duas situações permitem visualizar a aplicabilidade do conceito e seus limites na análise de políticas implementadas.

Nosso objetivo é introduzir o conceito de capital social ilustrando-o com experiências concretas de políticas públicas nas quais esse capital se constituiria em elemento sinérgico das relações Estado-Sociedade, sem contudo esgotar a discussão ou recuperar todo o debate acerca de sua utilização.

A origem do conceito: redes sociais informais, normas e confiança

Entre os autores considerados pioneiros na utilização do conceito na sociologia atual, quatro são considerados referências obrigatórias: Pierre Bourdieu (1986), Glenn Loury (1981), James Coleman (1988, 1990) e Robert Putnam (1993,1993a,1995,1996)(2), que em linhas gerais, definem capital social [fim da página 47] por sua função, incorporando uma variedade de relações presentes na estrutura social que facilitam ações dos indivíduos participantes dessa estrutura. O conceito, portanto, refere-se a relações entre pessoas, não necessariamente percebidas imediatamente, que favorecem o acesso a recursos presentes na sociedade.

Tal

...