A Reforma Administrativa E A Emenda nº 19/98: Uma Análise Panorâmica.

Presidência da República Casa Civil Subchefia para Assuntos Jurídicos Revista Jurídica Virtual

Brasília, vol. 1, n. 1, maio 1999

A Reforma Administrativa e a Emenda nº 19/98: Uma Análise Panorâmica.

Christine Oliveira Peter da Silva Mestranda em Direito da UnB

I - Introdução

O advento da Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho 1998, implementou a reforma administrativa do Estado Brasileiro. Tal emenda deu respaldo jurídico para a concretização de mudanças que se faziam imprescindíveis para a modernização da máquina administrativa do Estado brasileiro.

Dentre as modificações introduzidas pela Emenda Constitucional nº 19/98, destacam-se aquelas relacionadas com a estabilidade dos servidores públicos, com o regime de remuneração dos agentes públicos e com a gestão gerencial da administração pública.

A reforma administrativa constitui um dos eixos da reforma do Estado e deve ser analisada a partir de rigorosos critérios técnico-científicos, tendo em vista que se apresenta como uma das maiores reformas no âmbito da administração pública já experimentada pelo nosso país. Este momento, para além das divergências de concepções filosóficas e políticas, exige o empenho, a seriedade e a técnica dos profissionais das diversas áreas a fim de que, afinal, sejam solidificadas modificações efetivamente proveitosas, e a empreitada não se perca em um duelo de agressões políticas e filosóficas.

O presente estudo tem por finalidade explicitar as principais mudanças introduzidas pela Emenda Constitucional nº 19/98 e, com isso, tentar colaborar com o esforço de informar o cidadão brasileiro acerca das regras jurídicas que o regulam. Com esse propósito vai-se analisar, em primeiro plano, a filosofia da reforma administrativa materializada com a Emenda nº 19/98. Ora, uma reforma ampla como esta envolve uma concepção de Estado que merece ser iluminada para que possa ser melhor entendida. Vai-se analisar também os principais pontos da reforma administrativa, tratando-se de questões específicas tais como a estabilidade dos servidores públicos, o novo regime de remuneração e os novos paradigmas da gestão da administração pública. Pretende-se, assim, elucidar a estrutura administrativa que se implantou no ordenamento jurídico brasileiro a partir da vigência da Emenda nº 19/98, destacando os direitos e deveres dos administrados, bem como as novidades gerenciais implantadas.

II - A Filosofia da Reforma Administrativa Brasileira

Os mentores da reforma administrativa ressaltam, logo de início, a importância de serem destacadas as características de uma administração pública burocrática, para que sejam distinguidas daquelas referentes à administração pública que se chama gerencial.

Atualmente, é pacífico entre os profissionais das diversas áreas que o problema da capacidade gerencial do Estado é um problema permanente, que ultrapassa a eficiência ou ineficiência dos mandatos que se sucedem nos Governos. É um problema que atinge a todos os cidadãos e está sempre a merecer a devida atenção dos governantes.

Assim, não se pode perder de vista que um Estado, como o Brasil (em crise fiscal, com poupança pública negativa, sem recursos para realizar investimentos), não tem, nem nunca teve, como manter em bom funcionamento as políticas públicas, de modo que se faz

imprescindível refletir, sempre e cada vez mais profundamente, sobre o funcionamento de sua máquina administrativa.

Entretanto, apesar do problema gerencial do Estado ser perene, estar sempre presente nas pautas dos governos que se sucedem no tempo e não ser exclusivo do Brasil ou de países periféricos, ainda não se tem um caminho certeiro para a sua solução.

Na verdade, os especialistas afirmam que todo o período capitalista só conheceu duas reformas administrativas de relevo:

a. a primeira, de implantação da administração pública burocrática, em substituição à administração pública paternalista, que ocorreu no século passado nos países europeus, na primeira década deste século nos Estados Unidos, e nos anos 30 no Brasil.

b. a segunda, de implantação da administração pública gerencial, que tem seus primeiros precedentes comparados ainda nos anos 60, mas que, de fato, só começou a ser implantada nos anos 80 no Reino Unido, na Nova Zelândia e na Austrália, e nos anos 90 nos Estados Unidos, a partir de quando o tema ganhou dimensões mais amplas pela adesão do grande público. Até hoje os dois países em que a administração pública gerencial foi mais amplamente praticada foram o Reino Unido e a Nova Zelândia, no primeiro caso sob um governo conservador e, no segundo, sob um governo inicialmente trabalhista.

Sobre o assunto sustenta Bresser Pereira:

"A administração burocrática clássica, baseada nos princípios da administração do exército prussiano foi implantada nos principais países europeus no final do século passado, nos Estados Unidos no início deste século, e, no Brasil, na década de 30, com a reforma administrativa promovida por Joaquim Nabuco e Luís Lopes Simões.

(Exposição no Senado sobre a reforma da administração pública. Caderno nº 03 do MARÉ, p. 9.)

Ensina-nos a história contemporânea que a administração pública burocrática foi adotada para substituir a administração patriarcal, que caracterizou as monarquias absolutas, na qual o patrimônio público e o privado confundiam-se. Surgiu como o antídoto contra o nepotismo e o empreguismo e, também, contra a corrupção, que constituíam a regra trina vigente nos Estados absolutos.

A administração pública burocrática nasceu, portanto, da necessidade de desenvolver-se um tipo de administração que partisse não apenas da clara distinção entre o público e o privado, mas também da separação entre o ser político e o administrador público. Desenvolveu-se, portanto, a partir da concepção de uma organização burocrática capitalista, baseada na centralização das decisões, na hierarquia e no princípio da unidade de comando, na estrutura piramidal de poder, no controle passo a passo dos processos administrativos. Consistia, na verdade, em uma burocracia estatal de administradores formados especialmente para desconfiar de tudo e de todos, tendo em vista que a tradição informava que, se assim não fosse, os "fantasmas" do patriarcalismo e do nepotismo poderiam ressuscitar.

Já a administração pública gerencial surgiu tendo