As Instituições Governamentais

Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro

Centro Ciências Jurídicas e Políticas - CCJP

Disciplina: Instituições Governamentais

Resenha do texto “Federalismo e Relações Intergovernamentais no Brasil: A Reforma de Programas Sociais”, de Marta Arretche

Marta Arretche é professora Titular do Departamento de Ciência Política da USP. Possui graduação em Ciências Sociais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul, mestrado em Ciência Política pela Universidade Estadual de Campinas, doutorado em Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Campinas e pós-doutorado no Departamento de Ciência Política do Massachussets Institute of Technology (EUA). Sua área de pesquisa é a Análise Institucional e Comparada. Suas principais áreas de pesquisa incluem estudos sobre desigualdade, a análise comparada dos Estados federativos e a análise comparada dos sistemas de proteção social. Seus livros mais recentes são: “Democracia, federalismo e centralização no Brasil” e Capacidades Administrativas dos Municípios Brasileiros para a Política Habitacional.^[1]

Marta Arretche inicia seu texto com a ideia corrente na literatura comparada de que as características institucionais dos estados federativos restringiriam as possibilidades de mudança do status quo entre quem possui e quem não possui autoridade política ou poder de veto. Para os que pensam dessa forma,aconteceria justamente o contrário, as características das relações federativas horizontais e verticais aumentariam tais diferenças.

Sobre as relações horizontais e verticais existentes no federalismo, Marta Arretche se apóia em autores como Lijphart, Pierson e Tsebelis para estabelecê-las. Nas relações horizontais ocorre que a restrição de poderes de um lado (quanto ao poder de criar emendas na Constituição ou à restrição de poderes da Suprema Corte), combinada com o poder de veto das minorias a partir de mecanismos institucionalizados, proporciona uma dispersão da autoridade política. Se nas relações horizontais há essa dispersão, as dificuldades das relações verticais se dão na medida em que o federalismo divide o poder em níveis inteiros. Nas relações verticais como a federalista, ocorre que há um descompasso entre as distribuições dos poderes e há uma baixa integração entre governos centrais e não centrais. Dessa forma, o governo central tem sua capacidade de coordenação limitada, pois a autonomia entre diferentes níveis de governo limita a implementação de objetivos.

         A partir da definição dessas duas relações e de seus impasses, Marta Arretche diz que, apesar de o Brasil ser caracterizado como um país federalista onde o governo central se vê de mãos atadas pelo poder político dos governos não centrais; através da análise de políticas públicas nas áreas de habitação, saúde,educação e saneamento básico na década de 1990, a autora procura demonstrar que o governo central brasileiro possui mecanismos para conseguir apoio dos outros níveis de governo contribuindo para implementação de programas sociais e reformas políticas. Movendo-se pelo modo como estão estruturadas as relações intergovernamentais (ciclo da política, legado de políticas anteriores e regras constitucionais) o Governo Federal alcançou diferentes níveis de sucesso na formulação das políticas públicas citadas no texto contando com estratégias que tornassem interessante aos estados e municípios sua adesão e subordinação ao governo central, onde financiamentos e desfinanciamentos ligados ao Governo Federal tiveram papel de grande importância, bem como a autoridade do Poder Executivo federal em decidir o conteúdo das políticas a serem de fato implementadas.

A Constituição de 1988 institui como concorrentes as competências para a maioria das políticas sociais, mas sem obrigação de implementação, sendo centralizada as receitas e descentralizados os encargos. Assim, os limites à coordenação nacional das políticas acabam levando a uma superposição de ações e desigualdade nos serviços de unidade constitutiva para unidade constitutiva. A Constituição de 1988 não muda também a estrutura institucional de gestão de políticas sociais do período da ditadura: centralizada para a saúde e desenvolvimento urbano e descentralizada para a educação fundamental.

Em relação à política de saúde, a União é responsável pelo financiamento, pela formulação da Política Nacional de Saúde e pela coordenação das ações intergovernamentais, ou seja, é o governo federal que tem autoridade nas decisões mais importantes: “o governo federal dispõe de recursos institucionais para influenciar as escolhas dos governos locais, afetando sua agenda de governo”. O principal instrumento de coordenação de políticas nacionais de saúde são as edições de portarias ministeriais, sendo delegado para o poder Executivo. Assim o Sistema Único de Saúde consegue adesão dos governos estaduais e municipais, com as portarias que condicionam as transferências federais à adesão de estados e municípios. Os conselhos municipais e estaduais, por outro lado são a participação institucionalizada dos estados e municípios, fazendo um contrapeso à concentração de autoridade do governo federal.