Competencia Tributária

Objetivamos, no presente estudo, analisar as características das competências tributárias no ordenamento jurídico brasileiro.

Para tanto, procederemos a uma breve análise do sistema constitucional de competências tributárias, examinando desde as regras conformadoras da capacidade impositiva das Pessoas Políticas, até aquelas que fixam os campos em que seu exercício é vedado – imunidades – procurando determinar sua natureza jurídica.

Após isso, finalmente, adentraremos no objeto proposto, ponderando sobre as características das regras de competência tributária, comumente identificadas pela doutrina nacional como sendo: Privatividade, Facultatividade, Indelegabilidade, Irrenunciabilidade, Incaducabilidade, Inalterabilidade e Taxatividade. Nesse viés, estudaremos diversas questões específicas que giram em torno do(s) tema(s), procurando confirmar, em todos os casos, a validade ou não de cada uma das já enunciadas características.

É claro que, como não poderia deixar de ser, como decorrência natural do assunto em debate, examinaremos se o sistema de competências tributárias é passível de ser modificado por meio de emendas constitucionais ou por outras formas de manifestação das instâncias legislativas constituídas.

Nesses termos, esclarece-se que a hermenêutica dos textos constitucionais e legais pertinentes obedecerá ao método de interpretação sistemático, partindo-se sempre dos princípios – explícitos e implícitos – erigidos em nossa Constituição. Somente assim, entende-se, é que se pode atingir o verdadeiro significado e alcance dos dispositivos legais, transcendendo-se à sua letra seca.

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1. Premissas – Caráter Constitucional do Sistema Tributário Brasileiro

Inicialmente, antes de adentrarmos no tema proposto, necessário fincar as premissas basilares que nortearão o presente estudo.

Pois bem, em primeiro lugar, afirma-se que o Direito é um sistema e não um aglomerado desordenado de regras esparsas. Nessa linha, de acordo com JOSÉ ROBERTO VIEIRA [01], todo e qualquer sistema deve ter como dados essenciais o repertório (conjunto de elementos), a estrutura (relações estabelecidas entre os elementos) e a unidade, a partir da qual todos os elementos sejam unificados em torno de princípios ou conceitos aglutinadores, compondo a idéia de redução da complexidade à unidade. Sendo assim, há que se interpretar as regras de direito positivo como integrantes de um todo lógico, indissociavelmente ligadas entre si, e orientadas pelos princípios fundamentais, ou unificadores – contidos na Constituição.

Ocorre que, a despeito de seu caráter unitário, é perfeitamente lícito, para fins didáticos, realizar subdivisões lógicas no sistema de direito positivo, dele isolando "subsistemas". Nesse viés, extrai-se do direito positivo o subsistema jurídico tributário, que corresponde ao complexo das regras jurídicas em vigor no Brasil em matéria de tributação. Este, de seu turno, é unificado e norteado pelo conjunto de regras e princípios superiores veiculados pelo denominado sistema constitucional tributário [02]. Dito isso, ressalte-se que, em direito tributário, o Constituinte foi exaustivo, tendo estabelecido um sistema rígido de competências, através do qual fixou os contornos e diretrizes da tributação, vinculando inteiramente a atuação do legislador.

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Tendo isso em mente, MARCELO VIANA SALOMÃO, acompanhando ROQUE ANTONIO CARRAZZA e PAULO DE BARROS CARVALHO, alerta que o direito tributário brasileiro é essencialmente constitucional, não admitindo inovações ou modificações pelas instâncias legislativas inferiores. Com efeito, o Constituinte adotou a técnica de prescrever, de modo exaustivo, as molduras dentro das quais as Pessoas Políticas podem exercer a tributação. Edificou a Constituição, portanto, um sistema rígido de competências tributárias [03].

Essa também é a posição de HUMBERTO BERGMANN ÁVILA: "A referida rigidez decorre também da repartição de competências para a instituição de cada tributo. O Sistema Tributário Nacional determina, no art. 153 e seguintes, quais tributos podem ser instituídos pela União, Estados e pelos Municípios" [04]. Mais adiante, conclui o seguinte: "O Sistema Tributário Nacional, do artigo 145 ao artigo 162, estabelece regras que delimitam constitucionalmente o poder que cada ente político possui, não deixando, como sói acontecer em outros sistemas jurídicos, liberdade ao legislador para alterar os fatos que podem ou que não podem ser objeto de tributação" [05].

Ao legislador infraconstitucional tributário, destarte, resta atuar exatamente como a Lei Maior determina, não podendo extrapolar os limites nela fixados, sob pena de quebra da hierarquia e da lógica interna do sistema [06]. Nesse sentido, ROQUE ANTONIO CARRAZZA tem o mister de afirmar que ao legislador infraconstitucional tributário não é dado ser criativo, devendo apenas seguir as diretrizes fixadas pela Constituição, sem pretender inovar:

"o legislador de cada pessoa política (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal), ao tributar, isto é, ao criar ‘in abstracto’ tributos, vê-se a braços com o seguinte dilema: ou praticamente reproduz o que consta da Constituição – e, ao fazê-lo, apenas recria, num grau de concreção maior, o que nela já se encontra previsto – ou, na ânsia de ser original, acaba ultrapassando as barreiras que ela lhe levantou e resvala para o campo da inconstitucionalidade." [07]

Portanto, reafirma-se, sem medo de errar, que o direito tributário brasileiro é eminentemente constitucional, visto que, suas diretrizes básicas, princípios fundamentais, assim como os arquétipos dos respectivos tributos, são todos previstos na Lei Maior.

De acordo com essa sistemática, no campo da repartição das competências tributárias, o Texto Constitucional estabelece parâmetros rígidos para a criação dos tributos nela previstos genericamente, edificando os fatos passíveis de tributação, as pessoas que deverão sofrer a incidência de tais gravames (destinatários constitucionais