O orçamento estadual do Brasil

O orçamento público no Brasil

CONSIDERAÇÕES INICIAIS:

O Estado nacional, por meio de seus órgãos administrativos, é o ente responsável pela gestão da máquina pública, e, mais recentemente, pela consecução do bem-estar social da população, sobretudo no que diz respeito à execução da política de atendimento de suas necessidades básicas.

Nesse sentido, o legislador constitucional originário houve por bem traçar objetivos a serem alcançados pelo Estado brasileiro, estabelecendo-os no art. 3º da Carta Magna, a saber:

"Art. 3º - Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

I - construir uma sociedade livra, justa e solidária;

II - garantir o desenvolvimento nacional;

III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação."

Muito mais do que um rol casuístico, o citado dispositivo legal é, na verdade, uma norma constitucional dirigente, pois presta-se a estabelecer um plano para a evolução política do Estado, ocupando-se, assim, não com uma situação presente, mas com um ideal futuro, visto que condiciona a atividade estatal à sua concreta realização.

Tais objetivos constituem, por assim dizer, as razões fundamentais para a existência do planejamento e do orçamento no âmbito do setor público, pois estes mecanismos são as principais ferramentas para a consecução de políticas condizentes com as exigências de uma sociedade democrática e participativa, cujos membros devem ser partes integrantes do processo de gestão dos recursos públicos.

Assim, o planejamento das ações governamentais e sua materialização sob a forma orçamentária (receitas e despesas), ambos servindo como instrumentos para a realização de uma gestão fiscal responsável (no sentido de se alcançar estabilidade econômica e desenvolvimento sustentável), constituem, pois, o objeto do presente estudo, o qual pretende, em síntese maior, traçar uma visão geral sobre o orçamento público brasileiro, desde o aspecto conceitual até as mais recentes mudanças que vêm sendo implementadas na realização de sua gestão.

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O QUE É O ORÇAMENTO PÚBLICO?

A origem da palavra orçamento é de origem italiana: "orzare", que significa "fazer cálculos".

Lembra o professor CELSO RIBEIRO BASTOS que a finalidade última do orçamento "é de se tornar um instrumento de exercício da democracia pelo qual os particulares exercem o direito, por intermédio de seus mandatários, de só verem efetivadas as despesas e permitidas as arrecadações tributárias que estiverem autorizadas na lei orçamentária" (in "Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributário", 2ª edição, Saraiva/1992, pg. 74).

O citado jurista conclui afirmando que "o orçamento é, portanto, uma peça jurídica, visto que aprovado pelo legislativo para vigorar como lei cujo objeto disponha sobre a atividade financeira do Estado, quer do ponto de vista das receitas, quer das despesas. O seu objeto, portanto, é financeiro" (in obra e p. citadas).

Definindo como jurídica a natureza do orçamento, tem-se que o mesmo encontra fundamento constitucional nos arts. 165 a 169. Da análise dos citados dispositivos depreende-se a instituição de uma moderna estrutura, que abre amplas possibilidades de integração das esferas referentes ao planejamento e à questão orçamentária (esta tomada numa acepção de instrumento de apoio à consecução dos respectivos programas de governo).

Com efeito, para a gestão de recursos públicos, considerando principalmente as finalidades últimas do Estado, mister a existência de um estudo prévio consolidado sobre o montante da receita e o quantitativo de despesas necessários à execução do plano de ação governamental. Dessa necessidade foi que surgiu o orçamento, cujo conceito prestar-se a espelhar a situação financeira de um país em determinado período de tempo.

Importante ressaltar que nos Estados que adotam a forma federativa a repartição de competências observa, antes de tudo, a autonomia dos entes federados. Tal característica encontra-se presente, inclusive, no tocante ao orçamento, de modo que União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios podem e devem definir seus orçamentos, levando em conta suas prioridades e características. Isso, contudo, não impede que alguns aspectos de interesse geral exijam ações conjuntas que acabam por criar uma interdependência e, por conseguinte, exigir uma coordenação entre os orçamentos.

O Orçamento Geral da União (OGU) prevê todas as receitas e fixa todas as despesas do Governo Federal, referentes aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.

As despesas fixadas no orçamento são cobertas com o produto da arrecadação dos impostos federais, como o Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), bem como das contribuições, como a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (Cofins). Além das receitas tributárias, os gastos do governo podem ainda ser financiados por operações de crédito - que nada mais são do que o endividamento do Tesouro Nacional junto ao mercado financeiro interno e externo.

As receitas são estimadas pelo governo. Por isso mesmo, elas podem ser maiores ou menores do que foram inicialmente previstas. Se a economia crescer durante o ano mais do que se esperava, a arrecadação com os impostos tende a aumentar. O movimento inverso também pode ocorrer.

Com base na receita prevista, são fixadas as despesas dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Depois que o Orçamento é aprovado pelo Congresso, o governo passa a gastar o que foi autorizado. Se a receita do ano for superior à previsão inicial, o governo encaminha ao Congresso um projeto de lei solicitando autorização para incorporar e executar o excesso de arrecadação. Nesse projeto, definem-se as despesas que serão custeadas pelos novos recursos. Se, ao contrário, a receita cair, o governo fica impossibilitado de executar o orçamento na sua totalidade, o que exigirá corte nas despesas programadas, constituindo o chamado