Economia e sociedade

Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997.

Política social e pactos conservadores no Brasil:

1964/921

Eduardo Fagnani

Introdução

Este ensaio analisa a política social brasileira no período 1964/92. Dividese

em três partes. A primeira trata da estratégia conservadora (1964/85), com

destaque para dois aspectos centrais:

– seus traços estruturais: regressividade dos mecanismos de financiamento;

centralização do processo decisório; privatização do espaço público; expansão da

cobertura; e reduzido caráter redistributivo;

– sua periodização: 1964/67 (concepção); 1968/73 (institucionalização); 1968/73

(crise e reforma); e 1981/85 (esgotamento).2

A segunda discute a estratégia reformista (1985/88). Durante a Nova

República, forças políticas integrantes da coalizão governista que conduziu à

transição democrática, solidárias com o avanço dos direitos sociais, tentam

implementar um amplo projeto de reorganização institucional e econômica

forjado nos anos de resistência ao autoritarismo. Nesse contexto, houve a

concepção e tentativa de implantação de uma ambiciosa estratégia reformista da

política social edificada no regime militar. O ímpeto reformador concentrou-se no

Executivo federal (especialmente no biênio 1985/86) e na Assembléia Nacional

Constituinte (1987/88).

A terceira aborda a contra-reforma conservadora (1987/92), marcada por

duas etapas:

– gestação (1987/90): a transição democrática no Brasil sela um pacto

conservador interelites e expressa seu caráter “negociado” e “pelo alto”. Essa

fissura na coalizão governista teve papel decisivo nos rumos da política social

durante o governo da Nova República. É nítida, nessa fase, a percepção de dois

movimentos conflituosos, superpostos e intermitentes. O primeiro, já mencionado,

é impulsionado por segmentos identificados com a estratégia reformista. O

(1) Este ensaio é um produto parcial e preliminar elaborado para a tese de doutorado do autor, a ser

defendida no Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas – UNICAMP, sob a orientação do

Prof. João Manuel Cardoso de Mello. O autor agradece aos comentários e sugestões feitos por Beatriz Lefèvre,

José Carlos Braga, Mônica Maia Bonel Maluf, Pedro Luiz Barros Silva e Rosa Maria Marques.

(2) Como se pretende demonstrar a seguir, propõe-se para o período 1964/92 uma periodização distinta

da que se segue, e que foi elaborada de forma pioneira por Aureliano e Draibe (1989) e complementada por

Draibe (1994), que focaliza o desenvolvimento do welfare state no Brasil desde os anos 30: a) 1964/77:

consolidação institucional (1964/67: consolidação institucional; 1967/77: expansão massiva); b) 1977/88: crise e

ajustamento do sistema (1977/84: crise e ajustamento conservador; 1984/88: ajustamento progressista); c)

1988/93: reestruturação do sistema (1988: definição de novos princípios (Constituição); 1988/91:

implementação das reformas (início); 1992/93: crise e formação de nova agenda de reformas).

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segundo é impelido por setores conservadores que buscam obstruir esse

processamento. A gestação da contra-reforma intensifica-se entre 1987 e março de

1990, quando as velhas forças políticas aliadas da ditadura regressam ao centro do

poder; e

– implementação truncada (1990/92): com a rearticulação das forças

conservadoras e da gestação de novo consenso neoliberal, em um contexto de

aumento da instabilidade macroeconômica e da crise estrutural do setor público, a

implementação da contra-reforma dos direitos sociais da Carta de 1988 adquire

extraordinário vigor. Com o impeachment do Presidente da República, no entanto,

truncou-se o processo, que permaneceu ainda inconcluso nessa fase. Nesse

contexto, também ocorrem um desaparelhamento e uma fragmentação burocrática

da política social, sem precedentes no período aqui analisado.

Do ponto de vista metodológico, pretende-se avançar na superação de

algumas lacunas existentes na bibliografia sobre política social brasileira

contemporânea. Apesar de ampla e diversificada, essa bibliografia revela, em

primeiro lugar, a ausência de tradição na análise do conjunto das políticas,

predominando as abordagens setoriais.

Em segundo lugar, são escassos os trabalhos que investigam as

articulações dos setores com os processos político e econômico mais amplos –

mais raros ainda são aqueles que contemplam ambos os processos.

Em terceiro lugar, além das áreas consagradas nos modelos clássicos de

welfare state