Relatórios verticais e horizontais

horizontal da accountability, os agentes da sociedade civil. Alguns autores (o autor cita

Roberto Pastor) identificam uma terceira posição na dicotomia vertical e horizontal,

construída em torno da distinção entre estado e sociedade civil. Retornaremos a esse ponto

adiante, quando introduzirmos a questão da governança e da legitimidade democrática,

afirmando que ambos os termos demandam a dimensão da accountability societal para que

possam fazer algum sentido.

Accountability vertical e horizontal

Começaremos pela concepção de O´Donnell sobre accountability. A análise deste autor sobre

as várias accountabilities tem como matriz básica as três correntes clássicas do pensamento

político: democracia, liberalismo e republicanismo. Tendo como ponto de partida que as

poliarquias incorporam elementos das três tradições, o autor identifica os componentes

liberais, republicanos e democráticos no exercício da accountability.

O componente liberal das poliarquias modernas aponta para a existência de direitos que não

devem ser usurpados por nenhum poder, incluindo o estado. O componente republicano

salienta o cumprimento do dever público, a busca incessante do melhor interesse público

como sua marca distintiva. Ambas as tradições pressupõem uma divisão clara entre o privado

e o público, embora com conseqüências e de forma diferenciada. Para a tradição liberal, o

locus do valor está no espaço privado, na esfera do mercado. Para a tradição republicana, o

espaço público é o lugar das virtudes, do processamento do bem público. O´Donnell enfatiza

que essa divergência leva a implicações distintas quanto aos “direitos e deveres políticos,a

participação política, o caráter da cidadania e da sociedade civil e de outros temas que

constituem a substancia mesma do debate político” (O´Donnell, 1998, p 32). No sentido de

uma distinção entre o privado e o público, a tradição democrática é monista, por não

pressupor tal distinção como constitutiva e nem pressupor uma elite virtuosa, aceitando que

todos são qualificados para o exercicio da política, para participação no demos. O demos pode

deliberar sobre qualquer questão e tem como suposto a igualdade dos cidadãos em seu direito

positivo de participação na decisão do demos (O´Donnell, 1998, pp 30-33).

Sinteticamente, o argumento do autor é o seguinte: nas poliarquias modernas, a dimensão

democrática da accountabilityé assegurada pelo exercício da accountability vertical,

principalmente através dos mecanismos das eleições e do voto. Estes, entretanto, são

insuficientes para o controle da ação governamental. Vários autores, entre eles e

especialmente, Przerworsky, Manin e Stokes, apontam esta insuficiência.

O argumento dos autores problematizam a questão da eleição (accountability vertical) e

representação, indagando sobre os limites do voto para induzir a atuação dos governantes no

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sentido do “melhor interesse do cidadão”. Dessa forma, afirmam que as eleições não

constituem o mecanismo democrático por excelência para induzir a representatividade.

Distinguindo entre governo responsivo (adota política assinaladas como preferidas pelos

cidadãos) e accountable (na medida em que os cidadãos podem discernir se os governos estao

agindo em seus interesses e podem punir apropriadamente os governos não representativos),

os autores identificam que um governo pode agir de forma representativa (agir no melhor

interesse do cidadão) porque ou é responsivo ou accountable, ou ambos. O que segue do

argumento é que um governo pode ser responsivo sem ser representativo, uma vez que pode

ter informações e condições de agir no melhor interesse do cidadão mas não o faz, embora

siga as orientações de seu mandato. Pzerworski resume apropriadamente o ponto: “ou

governantes seguem políticas que proporcionam o bem estar dos eleitores, mesmo desviando

de seus mandatos, ou eles aderem aos seus mandatos mesmo sabendo que ao implementá-los

resultados sub-ótimos para os eleitores emergirão. Se os eleitores nao estiverem certos sobre

quais políticas melhor serviriam aos seus interesses, eles não podem ter certeza se o governo

está agindo no sentido de seus melhores interesses quando o governo implementa ou trai suas

promessas. E, desde que os governos sabem que os eleitores não sabem, eles dispõem de uma

enorme janela para fazer coisas que eles, e não os eleitores, querem” (Przeworski, 1998, p.

12).

Tendo pontuado a questão da insuficiência do mecanismo do voto (accountability vertical)

para garantir representatividade e, em certa medida, a capacidade de governança do Estado,

cabe apresentar a concepção de controle mútuo dos poderes como instrumento de

responsabilização governamental.

A noção de accountability horizontal aponta para a