Herbert Simon e os limites do critério de eficiência na Nova Administração Pública. Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 19, n. 64, Jan./Jun. 2014

RESENHA 2

OLIVEIRA; PAULA. Herbert Simon e os limites do critério de eficiência na Nova Administração Pública. Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 19, n. 64, Jan./Jun. 2014

O ensaio apresentado pelas autoras tem por objetivo discutir os limites do critério de eficiência a partir dos conceitos apresentados por Hebert Simon, o qual defende a ampliação desse conceito para o setor público. Para tanto, dividiram o artigo em quatro partes: introdução; a nova gestão pública e busca pela eficiência; os limites do critério de eficiência, a partir de Herbert Simon, e os impactos na nova administração pública; e as considerações finais.

Na introdução, as autoras evidenciam que o conceito de eficiência surgiu na nova administração pública. A partir de então, buscou-se a modernização da gestão pública, principalmente, por meio de ferramentas utilizadas na iniciativa privada. No entanto, há questionamentos de vários autores acerca dos limites da nova administração pública, e nesse sentido, Hebert Simon aponta para uma necessidade de ampliação do conceito de eficiência no setor público, uma vez que abarcaria outras dimensões e abandonaria a pretensão de perfeição.

As autoras, no segundo tópico, relatam a evolução histórica da administração pública e como a busca pela eficiência se tornou crucial. Em resposta à crise fiscal e econômica que o Brasil enfrentava na década de 80, era preciso reformar o Estado, e nessa perspectiva, a administração pública gerencial apresentou-se como alternativa para superar a crise do modelo burocrático. Nesse contexto, a reforma gerencial tinha vários objetivos voltados para tornar o Estado mais eficiente, como reduzir os custos do Estado, auxiliando no alcance do ajuste fiscal; e modernizar as formas de administrar os recursos públicos.

A partir de então - visando uma gestão eficiente, descentralizada e flexível -, dissemina-se a denominada nova administração pública, ou administração pública gerencial.  As autoras evidenciam vários fundamentos desse novo modelo, como a descentralização administrativa e delegação de autoridade; redução dos níveis hierárquicos nas organizações; flexibilização dos mecanismos de gestão e dos processos organizacionais; controle por resultados, e primazia pela qualidade do serviço público prestado aos cidadãos.

Contudo, a partir da década de 80, vários autores apontaram críticas e limitações ao modelo gerencial. Rhodes (1996), por exemplo, aponta como fraquezas o foco no intraorganizacional, a obsessão por objetivos, o foco em resultados e o baixo nível de interdependência entre atores e a sociedade civil.  No mesmo sentido, Denhardt e Denhardt (2000) evidenciam que a administração pública gerencial focaliza em técnicas e valores da administração privada, e isso muitas vezes confere unicamente ao gestor público a decisão de utilização dos recursos, contrariando a necessidade de articulação entre diversos setores e a sociedade civil.

No terceiro tópico as autoras fazem a análise dos limites do critério de eficiência no contexto da administração, apresentados por Herbert Simon, e os impactos na nova administração. Economista, cientista político e psicólogo, Herbert Simon destacou-se pelos seus estudos organizacionais a respeito do processo decisório. Ganhou, em 1978, o Prêmio Nobel de Economia por ter elaborado uma teoria acerca do comportamento e do processo de decisão na organização, apresentando a teoria da racionalidade limitada.

Nos seus estudos, Simon (1957) contrapõe-se ao homem econômico, que maximiza os esforços e seleciona a melhor alternativa. O autor defende que os agentes contemporizam, ou seja, buscam uma ação satisfatória ou razoavelmente boa. Ele reforça a impossibilidade lógica da maximização, pode haver até a intenção, mas não há garantia que irá ocorrer.

As colocações de Simon trouxeram reflexões acerca do conceito de eficiência no setor público. Como a eficiência trata-se de uma relação entre meios e fins, no setor privado, esse critério é mais facilmente compreendido, pois se refere ao lucro, contudo, em outros setores não comerciais, a aplicação do critério é muito mais complexa.

No setor público, Simon defende que em substituição à comparação de valores monetários, deveriam ser formulados índices que apontem a consecução de ações governamentais, de modo que fosse possível comparar os resultados de diversos cursos de ações, entretanto, evidencia a dificuldade para definir objetivos no setor público, pela sua intangibilidade. Desse modo, o autor afirma que a impossibilidade de comparação entre duas decisões torna o critério de eficiência limitado no setor público.

Nesse sentido, as autoras utilizaram o termo “eficiência perfeita” para referir-se aos moldes da administração clássica e “eficiência relativa” para o conceito repensado por Simon. Um limitador da “eficiência perfeita” é que as políticas públicas são permeadas por relações entre variáveis, nas quais não há possibilidade de comprovação de relação de causa e efeito e nem sempre é possível a comprovação da relação direta entre recursos e fins.

Outra crítica feita por Simon é que no processo decisório com base no factual, a eficiência se torna restrita e mecânica, pois outros critérios de natureza ética e uma postura valorativa do gestor público também deveriam ser aplicados ao problema da decisão. Ademais, o autor pontua também que a administração pública gerencial tende a não considerar aspectos sociopolíticos.

Nesse raciocínio, as autoras depreendem dos estudos de Simon que reconhecer os limites da racionalidade da eficiência na administração pública e aceitar essa limitação a partir da complexidade da gestão pública, coloca em questão a adequação do critério de eficiência debatido. Dessa forma, elas sugerem que, o critério de eficiência deveria ser relativo, ou seja, no processo decisório no setor público, é necessário relativizar os aspectos factuais de acordo com elementos valorativos.

Por fim, as autoras expõem a complexidade da administração pública e a dificuldade do gestor público de tomar decisões e gerir os recursos. Ressaltam que, a partir da década de 80, a administração pública gerencial foi utilizada como um novo modelo de gestão pública, nesse sentido, o critério eficiência foi amplamente adotado para o alcance dos objetivos públicos.  

No entanto, a partir da perspectiva de Simon foi possível perceber várias limitações ao conceito de eficiência no setor público, como a dificuldade de identificação dos valores a serem perseguidos, a impossibilidade de considerar a percepção de todos os envolvidos para a escolha dos fins, a incomparabilidade das políticas que lidam com prioridades distintas, entre outros.