Regulação Atual no Setor de Distribuição de Energia Eletrica no Brasil

Introdução

        O setor elétrico brasileiro é muito diferenciado frente aos internacionais. As características geográficas do país permitiram que a geração de energia elétrica fosse feita basicamente através de hidrelétricas instaladas em seqüência ao longo de diversos rios. A grande estrutura de geração e transmissão hidrelétrica era praticamente constituída de estatais, sendo que as mesmas se submetiam às decisões tomadas pela Eletrobrás, responsável pelo planejamento e coordenação da operação do sistema.

        Tal modelo estatal foi esgotado, segundo Pires, Giambiagi e Sales (2002); principalmente por duas razões: a crise fiscal do Estado, o que o incapacitou de realizar os investimentos necessários para a expansão do sistema; e a falta de foco na eficiência e baixo custo na geração, motivado por um regime regulatório que os autores consideram inadequado. Além da crise fiscal, o combate à inflação via congelamento das tarifas reduziu a capacidade de autofinanciamento das empresas estatais de energia. Tal cenário culminou no processo de privatização das empresas de energia, principalmente nas transmissoras e distribuidoras.  

        O presente trabalho visa apresentar a regulação no setor de distribuição de energia elétrica no Brasil, através de dois capítulos. O primeiro capítulo parte de uma definição da tarefa regulatória, levantando os principais interesses envolvidos, bem como os agentes do modelo brasileiro de regulação; em seguida foca no órgão regulador brasileiro e no modelo utilizado no país, detalhando os processos integrantes do mesmo. O segundo capítulo foca no modelo da Empresa Referência, o qual guia a busca pela eficiência das concessionárias, através de um complexo método de benchmark.

        O objetivo de tal trabalho é permitir que o leitor tome conhecimento da complexidade da tarefa regulatória de uma maneira simples e direta, sem perder de vista a consistência do trabalho científico.

        

Capítulo 1 – A regulação no setor de distribuição de energia elétrica no Brasil

1.1 A tarefa regulatória

        A distribuição de energia elétrica (EE) é um monopólio natural^[1] devido à inviabilidade econômica de se emparelhar várias redes de distribuição de EE, decorrente dos altos investimentos necessários e do longo prazo de maturação dos mesmos, bem como do fato de tais investimentos serem extremamente específicos e terem custos irrecuperáveis.  Em condições de concorrência perfeita o mercado aloca de maneira eficiente os recursos e fornece ao consumidor o preço razoável pelo bem que este último deseja adquirir; já em condições de monopólio isso não se verifica , sendo possível que o detentor do monopólio, no caso a empresa de distribuição de EE, use seu poder de mercado para fixar o preço num nível acima  do que seria em um mercado competitivo; o que causaria ineficiências na distribuição e na alocação dos recursos, pois o monopolista auferiria lucros extraordinários.

        Pires e Piccinini (1999) apontam que a distribuição de EE é um serviço público, e como tal possui obrigação jurídica de fornecimento; além disso o fato da distribuição de EE ser suporte para as demais atividades econômicas faz com que a relação custo-benefício privada tenda a ser inferior à social, justificando a regulação como forma de aproximar do social o retorno privado. Devido à escassez de recursos para financiar os investimentos necessários e a baixa eficiência das estatais, o monopólio estatal no fornecimento de serviços públicos foi questionado; ademais  a venda das estatais diminuiria a dívida pública. Atualmente no Brasil 63% das distribuidoras de EE foram transferidas para a iniciativa privada.

Visto que a concorrência estimula a eficiência, que o monopólio tende a fixar o preço a um nível acima do razoável, e que o Estado não mais tem condições de realizar os investimentos necessários para suprir a demanda crescente via estatais, institui-se um regulador, o qual via intervenção direta no mercado, procura através de incentivos e restrições direcionar o monopolista a gerir eficientemente os recursos, de maneira que ele opere num mercado monopolista como se este fosse concorrencial. No Brasil, a Agência Nacional de EE (Aneel) possui o papel de órgão regulador. A função do regulador, segundo a Aneel, é garantir que as empresas eficientes obtenham um ganho suficiente para cobrir seus custos e auferir um retorno razoável sobre o capital que por ela foi investido; em contrapartida, que os consumidores não paguem encargos indevidos, mas o preço compatível com a qualidade do serviço.

Porém a tarefa regulatória é complexa. A existência de fortes assimetrias de informação pró-produtores, que aumentam os custos de transação e provocam seleção adversa e moral hazard, e as próprias características do setor (investimentos de longa maturação e ativos específicos) que dificultam o uso exclusivo do mercado spot^[2] e implicam no uso de contratos de longo prazo (os quais são incompletos devido à racionalidade limitada dos agentes), fazem os agentes conviverem com uma ambiente de forte incerteza. O regulador deve minimizar esta incerteza, induzindo os agentes a revelarem as informações e coordenando o funcionamento do mercado.

Segundo Pires e Piccinini (1999, p. 4 e 5), os objetivos da regulação são os seguintes:

“Buscar a eficiência econômica, garantindo o serviço ao menor custo para o usuário; evitar o abuso do poder de monopólio, assegurando a menor diferença entre preços e custos, de forma compatível com os níveis desejados de qualidade do serviço; assegurar o serviço universal; assegurar a qualidade do serviço prestado; estabelecer canais para atender a reclamações dos usuários ou consumidores sobre a prestação dos serviços; estimular a inovação (identificar oportunidades de novos serviços, remover obstáculos e promover políticas de incentivo à inovação); assegurar a padronização tecnológica e a compatibilidade entre equipamentos; garantir a segurança e proteger o meio ambiente.”

Segundo Bajay (2005), a regulação dos setores energéticos no Brasil visa atender as necessidades dos empreendedores, investidores, e da sociedade como um todo; sendo as necessidades dos empreendedores: clareza e justiça nas regras estabelecidas, finaciabilidade dos projetos e retornos razoáveis para os mesmos; dos investidores: estabilidade, retornos justos nos investimentos e equilíbrio na relação risco-benefício; e por fim da sociedade: preços acessíveis, serviços confiáveis e disponíveis, atração de investidores e empreendedores e desenvolvimento sustentável (financeiro e ambiental).