Análise de Orçamento Obras Públicas

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Regulação responsiva aplicada à gestão de recursos hídricos

Bruno Freitas Freire

1. Introdução

O presente trabalho foi desenvolvido no âmbito da pós-graduação em Controle da Regulação e Desestatização, na disciplina “Regulação Responsiva”, e faz uma avalição incipiente da aplicação da teoria da regulação responsiva na gestão brasileira dos recursos hídricos.

Tendo em vista a extensão do tema recursos hídricos e a fim de conferir maior objetividade ao presente trabalho, a avaliação empreendida partiu da análise dos normativos federais existentes, de revisão bibliográfica e da experiência dos autores, enquanto auditores do Tribunal de Contas da União, na realização de auditorias no setor.

O estudo se justifica pela relevância e complexidade do tema. Relevante, por ser a segurança hídrica condição indispensável para o desenvolvimento social e econômico, especialmente quando se verificam os impactos causados pelos eventos hidrológicos extremos ocorridos na atual década no Brasil (ANA, 2019). Complexa, pois a gestão dos recursos hídricos exige atender às crescentes demandas, arbitrar conflitos pelo uso da água de setores diversos e prevenir ou minimizar os efeitos de desastres naturais ocasionados pelos eventos climáticos críticos.

Assim, este trabalho objetivou examinar criticamente, ainda que de forma inicial, os aspectos da regulação responsiva existentes no setor de recursos hídricos brasileiro, notadamente em relação à atuação da Agência Nacional de Águas.

1. Regulação responsiva aplicada aos recursos hídricos

1. Breve panorama do setor brasileiro de recursos hídricos

A Constituição Federal de 1988 estabelece que é competência da União instituir um sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos, bem como definir os critérios de outorga de direitos de seu uso (art. 21, inciso XIX).

A gestão de recursos hídricos no Brasil tem como base a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), instituída pela Lei 9.433/1997. Esse normativo, além de instituir a PNRH, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH) e estrutura os fundamentos, objetivos, diretrizes gerais de ação e os instrumentos da PNRH (arts. 1º ao 5º), o que possibilitou avanços significativos na gestão dos recursos hídricos no Brasil. 

O sistema inaugurado pela PNRH baseia-se no trinômio descentralização, participação e integração na gestão (e regulação) dos recursos hídricos.

A política se fundamenta na água como bem de domínio público, recurso natural limitado, dotado de valor econômico, cujo uso prioritário deverá ser o consumo humano e a dessedentação de animais. Ainda como fundamentos, estabelece que a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades. 

A lei orienta a criação dos Planos de Recursos Hídricos, instrumentos com a função de fundamentar e orientar a implementação da PNRH e o gerenciamento dos recursos hídricos. Esses planos são de longo prazo, e devem ser elaborados por bacia hidrográfica, por estado e para o país (art. 6º da Lei 9.433/1997). 

Esclarece-se que todos os estados brasileiros possuem um órgão gestor estadual de recursos hídricos, com atribuições similares às da Agência Nacional de Águas (ANA), a agência reguladora federal; uma lei estadual de recursos hídricos, que possui ferramentas de gestão estabelecidas pela Política Nacional de Recursos Hídricos; e um conselho estadual de recursos hídricos. Vários estados possuem comitês de bacias hidrográficas instalados, com representantes dos poderes públicos, da sociedade civil e dos usuários eleitos localmente. Assim, a gestão descentralizada de cada bacia hidrográfica deve contar com a participação dos respectivos comitês, subcomitês e agências.

Nesse sentido, a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e participativa, além de ser voltada a assegurar os usos múltiplos das águas pelos diversos segmentos de usuários. A de ressaltar, entretanto, que a regulação associada aos usos múltiplos implica o desafio para o regulador de coordenar a gestão dos recursos hídricos com as várias políticas setoriais e de disciplinar o acesso à água por diversos tipos de usuários, com interesses muitas vezes conflitantes (Lacerda e Thomas, 2019).

Por fim, para garantir o direito de acesso à água e o controle de sua qualidade, a lei incumbiu o Poder Público da prerrogativa de outorgar o direito ao uso dos recursos hídricos em âmbito estadual e federal. O ato de outorga é o ato administrativo de autorização, por meio do qual o Estado faculta a utilização dos recursos hídricos para aqueles que a pleiteiam.

1. A regulação no setor de águas brasileiro

A Agência Nacional de Água (ANA), criada por meio da Lei 9.984/2000, é integrante do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, e tem entre suas competências implantar a Política Nacional de Recursos Hídricos e instituir normas de referência para a regulação dos serviços públicos de saneamento básico (art. 3º da Lei 9.984/2000). A atuação da ANA obedecerá aos fundamentos, objetivos, diretrizes e instrumentos da PNRH e será desenvolvida em articulação com órgãos e entidades públicas e privadas integrantes do SINGREH, cabendo-lhe disciplinar, em caráter normativo, a implementação, a operacionalização, o controle e a avaliação dos instrumentos da PNRH; regular e fiscalizar, quando envolverem corpos d'água de domínio da União, a prestação dos serviços públicos de irrigação e a adução de água bruta,  e estabelecer e fiscalizar o cumprimento de regras de uso da água, a fim de assegurar os usos múltiplos durante a vigência da declaração de situação crítica de escassez de recursos hídricos.

De acordo com Lacerda e Thomas (2019), o princípio dos usos múltiplos (art. 4º, incisos XXIII e XXIV da Lei 9.984/2000) direciona o regulador a maximizar as condições de acesso à água pelos diversos segmentos socioeconômicos de usuários, de maneira a equilibrar as demandas e a disponibilidade hídrica presente e futura. Ainda segundo os mesmos autores, nesse contexto, a outorga assume relevância estratégica enquanto instrumento que regula o regime de uso dos recursos hídricos, cujo objetivo é o seu controle quantitativo e qualitativo e a garantia do acesso à água, podendo a entidade reguladora, em um cenário de crise hídrica, alterar os limites de uso estabelecidos na outorga para equalizar as demandas e estimular o uso racional da água.