RESUMO LIVRO POLÍTICA DAS POLÍTICAS

Não existe uma lista universal de políticas públicas “corretas”. As políticas são respostas contingentes à situação de um país. O que pode funcionar em dado momento da história, em um determinado país, pode não dar certo em outro lugar, ou no mesmo lugar em outro momento. Em alguns casos, certas características particulares das políticas ou os detalhes de sua implementação podem ser tão importantes quanto a orientação geral dessa política. Por exemplo, Dani Rodrik analisou seis países nos quais foi posta em prática uma série de políticas que tinham em comum o mesmo título genérico — “subsídios às exportações” —, mas que apresentaram graus de êxito muito diferentes.10 Rodrik atribui esses êxitos a aspectos como a coerência com que se executou a política, qual o órgão encarregado de fazê-lo, a forma como a política foi combinada (ou não) com outros objetivos de política e quão previsível seria o futuro da política.

Uma característica importante das políticas, reconhecida amplamente em estudos recentes sobre macroeconomia, política comercial, regulação e outras áreas da economia, é sua credibilidade. Os efeitos das políticas sobre os resultados econômicos e sociais dependem das ações e reações dos agentes econômicos e sociais, que antes de decidir suas respostas levam em consideração suas expectativas sobre o futuro das políticas em questão. Como explica Rodrik, em referência à reforma comercial, “não é a liberalização do comércio per se, e sim a liberalização crível do comércio que pode gerar ganhos de eficiência. A previsibilidade dos incentivos criados pelo regime comercial ou sua ausência pode ser mais importante do que a própria estrutura dos mesmos incentivos. Em outras palavras, um conjunto de incentivos distorcido, mas estável, é bem menos prejudicial ao desempenho econômico do que um conjunto de incentivos adequado, mas incerto e instável, gerado por um processo de reforma comercial que carece de credibilidade”.

Por esses motivos, o resultado de política pública que será explicado neste relatório não é o conteúdo nem o tipo de política (por exemplo, se determinados impostos são altos ou baixos), mas certas caraterísticas ou aspectos-chave das políticas públicas que afetam sua qualidade. Para fins operacionais, este estudo definiu e tentou medir várias dessas características, enumeradas a seguir, mas espera-se que futuros estudos identifiquem e tentem medir outras características relevantes.

As características das políticas públicas analisadas neste relatório são as seguintes:

_ Estabilidade: em que medida as políticas são estáveis no tempo.

_ Adaptabilidade: em que medida as políticas podem ser ajustadas quando falham ou quando as circunstâncias mudam.

_ Coerência e coordenação: em que medida as políticas são compatíveis com outras políticas afins e resultam de ações bem coordenadas entre os atores que participam de sua formulação e implementação.

_ Qualidade da implementação e da aplicação efetiva.

_ Consideração do interesse público: em que grau as políticas tendem ao interesse público.

_ Eficiência: em que medida as políticas refletem uma alocação de recursos escassos que assegure retornos sociais elevados.

O Capítulo 6 deste relatório examina essas características com mais pormenores; apresenta medições destas para a maioria dos países da América Latina, juntamente com um índice global da qualidade das políticas públicas (baseado nessas seis características); estabelece ligações entre a qualidade das políticas públicas e diversas medidas de bem-estar e desenvolvimento econômico; e vincula essas propriedades das políticas a variáveis que caracterizam o funcionamento das instituições políticas.

O processo de formulação de políticas

A expressão processo de formulação de políticas engloba todo o processo de discussão, aprovação e implementação das políticas públicas. Nos sistemas democráticos como os da América Latina, esses processos desenvolvem-se num cenário político no qual atuam distintos atores políticos (ou jogadores, no jargão da teoria dos jogos). Entre os jogadores que participam desse jogo encontram-se atores estatais oficiais e políticos profissionais (presidentes, líderes de partidos, legisladores, juízes, governadores, burocratas), assim como grupos privados, sindicatos, meios de comunicação e outros membros da sociedade civil. Esses atores interagem em diversas arenas, que podem ser formais (como o Legislativo ou o ministério), ou informais (“a rua”), e podem ter distintos graus de transparência.

Burocracia administrativa. Essa clássica forma de burocracia é caracterizada por baixa capacidade e um grau relativamente elevado de autonomia. Ela engloba o aparato que exerce funções administrativas nos diversos ministérios e setores do Estado. Esse âmbito normalmente está coberto por padrões formais de mérito, que não são aplicados na prática e representam tentativas frustradas ou parciais de se estabelecer uma burocracia weberiana tradicional (ou seja, racional, hierárquica e meritocrática). A contratação dos funcionários públicos se dá mais com base em critérios políticos do que meritocráticos, mas existe certa estabilidade no emprego. É baixo o nível de sua competência técnica e atenção ao bom desempenho. Essas

são as áreas mais afetadas por cortes orçamentários (em alguns países, como Peru e Uruguai, as verbas para esses órgãos foram congeladas). As burocracias de Peru, Venezuela e Equador (situadas na extremidade inferior dessa categoria, em termos de autonomia e capacidade) e de Argentina, Colômbia, Costa Rica e Uruguai (localizadas na extremidade superior) enquadram-se nessa categoria, com graus variáveis de autonomia e capacidade.

Esse tipo de burocracia possui capacidade limitada para assumir papel ativo nas diferentes etapas da formulação de políticas. Essa falta de capacidade a impede de exercer influência efetiva na etapa decisória. Em geral, as decisões são tomadas na superestrutura política dos ministérios. Ela pode ter alguma participação na implementação de políticas, embora com uma tendência ao formalismo e ao controle por meio da conformidade aos procedimentos burocráticos, e não por meio do gerenciamento eficaz dos serviços. Seu potencial como recurso de troca política é limitado por causa da relativa ausência de rotatividade de pessoal e da progressiva diminuição de sua importância, devido a reduções nos níveis gerais