O ORÇAMENTO PÚBLICO APLICADO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

2.4 ORÇAMENTO PÚBLICO APLICADO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Quando se trata de orçamento, ou seja, o instrumento de gestão essencial e legal que a administração pública utiliza para gerenciar e organizar os recursos financeiros na condução de planos, programas e ações de governo, conceituando-se, não só por um documento, mas por todo um processo contínuo que possuem suas dinamicidades e flexibilidades, o orçamento recebe uma amplitude conceitual, uma vez que cada ente federativo possui orçamentos próprios para melhor gerir a funcionalidade pública. Como conceito geral

[...] é um instrumento de execução de planos de governo. Aqui está a noção de que o orçamento é um meio de transformar planos em obras e serviços concretos. Sua origem está no planejamento estatal soviético do início do século XX, e que foi copiado com as devidas adaptações por praticamente todos os países do mundo. A ideia central é que cabe ao governo estabelecer as regras para o desenvolvimento do país, do estado e da cidade, e executar uma parte desses objetivos via seus próprios meios, deixando outras partes à iniciativa privada. (SANTOS, 2001, p.04)

No Brasil está expresso, em formato de lei, que o poder executivo propõe, apresenta e encaminha o projeto para ser discutido, supostamente modificado e aprovado pelo poder legislativo, tendo uma periodicidade anual. Noblat et al. (2013, p.05) “o orçamento reveste-se de diversas formalidades legais, sua existência está prevista constitucionalmente, materializada anualmente numa lei específica que ‘estima a receita e fixa despesa’ para um determinado exercício.”. O poder executivo estima as arrecadações de receitas e fixa a realização de despesas, enquanto o legislativo autoriza a execução das despesas destinadas ao funcionamento da “máquina pública”.

O sistema orçamentário centraliza todas as receitas e as despesas do Poder Público e, o orçamento e sua elaboração estão atrelados a diversos principios previstos constitucionalmente que se traduzem em instrumentos de grande importância, pois traduzem parâmetros que buscam a garantia de máxima eficiência e transparência aos processos de elaboração das políticas financeiro-orçamentárias do Estado.

Tendo os princípios orçamentários como base, o orçamento bem elaborado contribui com o desenvolvimento econômico e social e, em consequencia com a satisfação das aspirações da sociedade (KOHAMA, 2006, p. 41).

Schick (1998) aponta que, ao longo dos anos, os princípios básicos do orçamento público têm sido elaborados e refinados, assim como mantém-se uma considerável estabilidade. Princípios e procedimentos garantem a estrutura legal do processo orçamentário e sua implementação segue regras processuais detalhadas que, por exemplo, especificam a finalidade do orçamento, suas informações, a periodicidade para tomada de ações, etc. Cada princípio está condicionado a regras institucionais exigidas por controladores de orçamento dispostos em diferentes níveis e esferas do setor público. 

Quintana (2011, pag. 34) que assim escreve:

A Lei n° 4.320/1964 traz explicitamente em seu texto a obrigatoriedade de obediência aos princípios da unidade, universalidade e anualidade. De outro modo, a Constituição Federal e a própria lei mencionada apresentam diversos artigos nos quais ficam implícitos os princípios orçamentários da exclusividade, especificação, publicidade, equilíbrio financeiro, orçamento bruto e não afetação da receita.

Nesse contexto, tendo em vista que a Secretaria do Tesouro Nacional é o órgão central do sistema de contabilidade federal, nos termos do Decreto n° 6.976, de 7 de outubro de 2009, antepos por definir como princípios orçamentários a serem observados aqueles elencados no manual mencionado em momento anterior.

A seguir os princípios orçamentários serão apresentados a seguir.

Da unidade: este princípio aponta que o orçamento deve ser único, apenas uma lei orçamentária para cada ente federativo;

Da universalidade: trata que a Lei de Orçamento deve englobar todas as receitas e despesas dos três poderes, bem como de todas as entidades da administração direta e indireta, todas as atividades que envolvam qualquer transação financeira ou econômica no exercício;

Da anualidade: para cada exercício financeiro deve haver uma lei orçamentária, que coincidirá com o ano civil;

Da exclusividade: traz que a Lei Orçamentária conterá exclusivamente assuntos que lhe sejam pertinentes, a previsão da receita e fixação da despesa, não podendo conter dispositivo estranho à matéria orçamentária;

Do equilíbrio: determina a igualdade entre as receitas previstas e as despesas fixadas, o orçamento deverá manter o equilíbrio financeiro entre os valores de receita e despesa;

Da legalidade: trata que as peças orçamentárias devem seguir os mandamentos legais aplicáveis à gestão pública;

Da publicidade: refere-se à obrigatoriedade de publicação de todos os atos praticados no processo orçamentário;

Da especificação: determina que a discriminação da despesa seja feita, no mínimo, por elementos, sendo o seu desdobramento em despesa com pessoal, serviços de terceiros, material, isto para possibilitar uma melhor fiscalização;

Da não afetação da receita: evidencia que todas as receitas devem ser recolhidas ao caixa único do Tesouro. O art. 167 da CF/1988 traz que somente as receitas de impostos sujeitam-se a obediência deste princípio, com algumas ressalvas que devem ser analisadas em cada caso;

Do orçamento bruto: neste princípio todas as receitas e despesas constarão da lei de orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções, estarão descritas pelo seu valor bruto.

Alguns autores trazem ainda outros dois princípios orçamentários. O princípio da programação destacando que o orçamento deve ter o conteúdo e a forma de programação, e o princípio da clareza que evidencia que o orçamento deve ser elaborado de forma clara, precisa, ordenada e completa.

Esses princípios estão definidos na Constituição Federal, na Lei n. 4.320/64 e na Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. São eles, princípios considerados básicos para a elaboração, a execução e o controle do orçamento público, válidos para todos os poderes e esferas governamentais.

A partir da lei maior de 1988, o orçamento público integrou-se ao planejamento, caracterizado como a primeira função administrativa, tanto na esfera privada, quanto na pública.   Para Nascimento (2001, p.15) “Tal função tem por finalidade racionalizar as decisões dos administradores, tanto no que diz a respeito à fixação de objetivos para uma entidade, quanto a forma de atingi-los”. Precedente a Constituição Federal de 1988, o planejamento esteve como um princípio fundamental da administração pública, determinando que todas as ações devem ser precedidas por um tipo de planejamento. Segundo o decreto-lei nº 200, de 1967