Autonomia financeira dos municípios

INTRODUÇÃO

Trata-se de pesquisa sobre a autonomia financeira dos municípios na federação brasileira, nos termos da Constituição Federal de 1988.

Para tanto, analisar-se-á: a história do surgimento dos municípios, assim como de sua autonomia; a interligação entre a autonomia municipal e o Federalismo (forma de Estado do Brasil, cuja forma de governo é a República); o histórico da autonomia dos municípios, passando pelas diversas constituições federais; o contexto histórico político quando da elaboração da Constituição Federal de 1988 e sua influência na elevação do status dos municípios a entes da federação.

A abordagem temática delimitar-se-á pelo estudo do instituto da federação, das formas federativas, a evolução histórica e constitucional dos municípios e da autonomia municipal, inclusive na federação brasileira, abordando as disposições constitucionais.

A consagração dos Municípios como entes políticos de direito público interno, integrantes da Federação brasileira, gera uma série de competências, obrigações e compromissos intrinsecamente afetos ao poder local.

O texto constitucional prevê mecanismos para que os Municípios tenham fontes de receitas, entre elas a tributária, ora proveniente de competência constitucional exclusiva, ora de transferências intragovernamentais constitucionais feitas pela União e pelos Estados.

Porém, as limitações impostas constitucionalmente à distribuição de receitas podem gerar um verdadeiro caos nos orçamentos municipais, impedindo a harmonia entre arrecadação e gastos.

Da mesma Carta Magna abstraem-se as autonomias política e administrativa do município, que precisam de suporte financeiro para que sejam implementadas as políticas públicas e as de governo. Ousa-se afirmar que não existe autonomia política e administrativa se não existir a respectiva autonomia financeira.  

Ora, a autonomia financeira depende inexoravelmente da competência tributária, que é o poder tributário delimitado e dividido em poder de instituir e de cobrar tributos, atribuída pela Constituição Federal, a qual será analisada nesse trabalho.

As repartições de receitas tributárias são feitas do ente “maior” para o “menor”, e pode ser direta ou indireta, conforme se verá.

Porém, essa situação pode desvirtuar o caráter da Federação brasileira, com um inequívoco retrocesso político-administrativo, pois imagina-se que a tendência deveria ser no sentido de descentralizar e não o caminho inverso.

Este é um assunto que interessa sobremaneira aos Municípios brasileiros.

 

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1 O MUNICÍPIO

1.1 Histórico do surgimento do Município

A espécie humana traz a sua carga genética com caracteres de viver em grupos, formando assim comunidades. Foi nesse espírito gregário que o ser humano, cujas pessoas, desde a era pré-histórica procuraram agrupar-se para assegurarem a própria sobrevivência no meio em que viviam. Com o surgimento dos grupos e os inúmeros problemas comuns que surgiram em função desses grupos, houve a necessidade premente de repartição de funções administrativas dos interesses comuns daqueles grupos.

Com o desenvolvimento da civilização humana, surgem as Cidades-Estados, aqui estamos falando nem só da Grécia antiga, como também de outros povos, e com o aparecimento dessas cidades surge também o poder local, chegando a ultrapassar os limites da mera autonomia administrativa e conferindo o atributo de soberania às suas Comunas.

Com o advento da República Romana e o seu interesse em manter o domínio pacífico das cidades já conquistadas através de seus exércitos, surge assim, o município como unidade político-administrativa.

Os vencidos ficavam sujeitos, desde a derrota, às imposições do Senado, mas, em troca de sua sujeição e fiel obediência às leis romanas, a Republica lhes concedia certas prerrogativas, que variavam de simples direitos privados (jus connubi, jus commerci etc.) até o privilégio político de eleger seus governantes e dirigir a própria cidade (jus suffragii). As comunidades que auferiam essas vantagens eram consideradas Municípios (municipium) e se repartiam em duas categorias (municipia caeritis e municipia foederata), conforme a maior ou menor autonomia de que desfrutavam dentro do Direito vigente (jus italicum). (MEIRELLES, 2007, p. 33).

Para formação do governo dessas cidades, eram feitas eleições nas quais os eleitores eram os homens livres, chamados de cidadãos do Município, contrapondo com outra categoria de pessoas composta pelos estrangeiros sem direito ao voto, por serem remanescentes das localidades dominadas e eram classificados como peregrinos.

O Poder Administrativo dessas cidades era formado de dois a quatro magistrados, que além de cuidar da administração cuidava também da justiça e eram auxiliados por magistrados subalternos que cuidava das questões administrativas e de polícia. Era composto também o governo municipal de um responsável pela arrecadação, um responsável pela fiscalização dos negócios públicos, o defensor da cidade, os notários e os escribas auxiliares dos magistrados.

Por volta da idade média, o governo municipal que era composto por um Conselho de Magistrado, foi trocado pelo Colégio dos Homens Livres, denominado pelos germânicos de Assembleia Pública de Vizinhos. Assumindo assim as atribuições: administrativa, judicial e policial.

Na atualidade, em que a palavra de ordem é a globalização, sentimos a sensação de que todos os municípios dos países que adotam essa modalidade de ente federativo possuem as mesmas características. Porém, de acordo com o interesse de cada Nação, o município pós-modernidade, empurrado pelas necessidades de seus munícipes, mudou sua estrutura e atribuições, conferindo-se prerrogativas administrativas mais relevantes ou menos relevantes ao poder local.

O inegável é que na atualidade o Município assume todas as responsabilidades na ordenação da cidade, na organização dos serviços públicos locais e na proteção ambiental de sua área, agravadas a cada dia pelo fenômeno avassalador da urbanização, que invade os bairros e degrada seus arredores com habitações clandestinas e carentes dos serviços públicos essenciais ao bem-estar dessas populações. (MEIRELLES, p. 35, 2007).

 

Com o crescimento das metrópoles, somado ao problema da injustiça social no meio rural, extirparam as relações de vizinhança e o caráter comunitário peculiar dos entes municipais da antiguidade. Nostalgicamente ficamos a lembrar da tradição romana dos edis e dos Conselhos dos Homens Livres, atualmente modernizada nas chamadas Casas Legislativas Municipais, representativas dos munícipes e fiscalizadora das ações do Poder Executivo local. A distinção entre o Município na atualidade e o da antiguidade verifica-se no ponto em que a edilidade antiga cuidava da administração urbana e a atual cuida da zona urbana e rural, abrangendo toda sua faixa territorial. Como bem leciona Meirelles (2007, p.35):