O PLANEJAMENTO URBANO

Tipo: Livro

Assunto / tema: O Estatuto da Cidade Comentado

O trabalho do autor baseia-se em descrever as principais inovações da ordem jurídico-urbanística no Brasil desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 e a aprovação do Estatuto da Cidade de 2001. Esse trabalho é uma síntese do capítulo O Estatuto da Cidade e a ordem júrídico-urbanística de Edesio Fernandes. Seu objetivo é de discutir os avanços jurídicos suscitados e identifica os temas e dificuldades que ainda precisam ser enfrentados. Nesse contexto, o artigo aponta a necessidade de uma combinação precisa, ainda que quase sempre imprecisa, por meio da reforma jurídica, mudança institucional e mobilização social renovada em todos os níveis governamentais. E vê isso como condição para que se dê o devido aproveitamento dos novos e significativos espaços políticos já criados pela nova ordem jurídico-urbanística, para assim reverter o padrão de exclusão socioespacial que tem caracterizado o desenvolvimento urbano no Brasil. 

Nesse primeiro capítulo ele aborda o processo de reforma urbana, utilizando-se de marcos históricos, como a década de 1980, onde esse processo ocorreu de forma gradual, porém de maneira rígida, determinado no Brasil. Mudanças legais e institucionais significativas têm sido introduzidas na esfera federal desde a aprovação do capítulo pioneiro sobre política urbana na Constituição Federal de 1988 (art. 182 e art.183), que lançou as bases de uma nova ordem jurídico-urbanística que foi aprovada em 10 de julho de 2001, da Lei Federal nº 10.257.

O Estatuto da Cidade se propôs, sobretudo, a dar estrutura jurídica consistente e claro à ação dos governos e da sociedade organizada para controle dos processos de uso, ocupação, parcelamento e desenvolvimento urbano. Apoia os governos municipais que se têm empenhado no enfrentamento das graves questões urbanas, sociais e ambientais que afetam diretamente a vida da enorme parcela de brasileiros que vivem nas cidades.

Antecedentes

As estatísticas indicam a escala complexa do processo de urbanização no Brasil, discutido em décadas na literatura acadêmica. Porém, a rápida urbanização gerou e continua gerando uma profunda crise urbana caracterizada pela combinação de segregação socioespacial, déficit habitacional, impactos ambientais e acesso informal à terra urbana e à moradia. Graças a centralização política, financeira e jurídica durante a maior parte do seu processo, antes da criação do Ministério das Cidades, a falta de respostas governamentais adequadas na esfera federal, incluindo a natureza elitista e tecnocrática da limitada intervenção governamental então existente, foi um dos principais fatores que determinaram a natureza excludente do processo de desenvolvimento fundiário e urbano do País.

A prevalência de uma ordem jurídica obsoleta e que proíbe direitos de propriedade imobiliária é outro fator fundamental na criação e reprodução do processo excludente de urbanização, ignorando o princípio da função social da propriedade de todas as Constituições Federais desde 1934, que reconhece os direitos individuais de propriedade sem uma maior qualificação.

Até hoje, a maioria dos municípios brasileiros possui um conjunto insuficiente de leis urbanísticas básicas, que determina perímetros e aprova códigos de obras tradicionais e, de modo geral, somente a partir de meados da década de 1960, as principais cidades estabelecem uma nova geração de leis de planejamento territorial de escopo ambicioso. Leis essas que foram, inicialmente, questionadas por proporem uma redefinição da concepção civilista da propriedade e por serem criadas no âmbito municipal.

A partir da década de 1970 e 1980 o regime militar começa a cair por fatores de: a crescente mobilização social a partir de sindicatos, organizações cívicas, movimentos sociais, associações de residentes, e grupos ligados à ala progressista da Igreja Católica; a reorganização dos partidos políticos tradicionais e a criação de novos partidos, expressando os anseios sociais por mudanças político-institucionais, principalmente por eleições democráticas e diretas; pelo fortalecimento do governo municipal; bem como em uma escala menor, de rearranjos dentro do capital fundiário e imobiliário. E foi em 1970 que ocorreram as primeiras tentativas de democratização da gestão urbana.  

A Lei Federal nº 6.766, aprovada em 1979, resulta da mobilização social crescente e de mudanças políticas graduais, definindo um marco conceitual da função social da propriedade, visando regular o parcelamento do solo urbano nacionalmente, bem como fornecendo elementos para a regularização de assentamentos informais consolidados nas áreas urbanas. Logo a seguir, várias leis ambientais progressistas foram aprovadas, incluindo o reconhecimento pioneiro pela Lei Federal nº 7.347, em 1985, da ação civil pública para a defesa de interesses difusos em matérias ambientais, com a legitimidade para a ação sendo estendida para as ONGs que estavam surgindo.

As bases jurídico-políticas foram estabelecidas pela Constituição de 1988, para a promoção da reforma urbana. O processo constituinte teve participação popular e grande parte foi baseada na Emenda Popular de Reforma Urbana que tinha sido discutida por mais de 100 mil organizações sociais e indivíduos envolvidos no Movimento Nacional de Reforma Urbana. Essa Emenda Popular sugeria o reconhecimento constitucional dos seguintes princípios gerais: autonomia do governo municipal; gestão democrática das cidades; direito social de moradia; direito à regularização de assentamentos informais consolidados; função social da propriedade urbana; e combate à especulação imobiliária nas áreas urbanas. Ao mesmo tempo, outra importante Emenda Popular, igualmente assinada por milhares de pessoas e organizações, propôs a aprovação de uma série de dispositivos constitucionais reconhecendo o direito coletivo ao meio ambiente equilibrado.

O princípio da gestão democrática das cidades foi totalmente transferido pela Constituição Federal de 1988 por uma série de instrumentos jurídico-políticos que tem por objetivo ampliar as condições de participação direta no processo decisório mais amplo. A autonomia do governo municipal também foi reconhecida em termos jurídicos, políticos e, em menor medida, também fiscais, de tal forma que o federalismo brasileiro é considerado por muitos analistas como um dos mais descentralizados do mundo. Lamentavelmente, a Constituição de 1988 não tomou uma postura adequada face à gestão metropolitana, tendo transferido aos Estados membros a responsabilidade pela formulação de um arcabouço legal para o tema. Naquele momento, não havia condições políticas para a aprovação do direito social de moradia. Já no que toca à questão do reconhecimento do princípio da função social da propriedade urbana, em vez de propor uma listagem de critérios formais a serem verificados (a exemplo do que já acontecia desde 1964 quanto à função social da propriedade rural), como resultado de debates intensos entre grupos antagônicos a seguinte fórmula constitucional foi aprovada: a propriedade urbana é explicitamente reconhecida como direito fundamental desde que cumpra funções sociais, que são aquelas determinadas pelos planos diretores municipais e outras leis urbanísticas e ambientais. Pode-se dizer que, como resultado, mais do que tratar do direito de propriedade, a Constituição Federal de 1988 trata do direito à propriedade.  Cabe notar que a Constituição Federal de 1988 deu um passo além, e adotou também o conceito das “funções sociais da cidade”, abrindo assim um amplo escopo jurídico, ainda pouco compreendido e aproveitado, para toda uma nova maneira de se pensar o processo de urbanização e a distribuição dos ônus e benefícios a ele inerentes.

A nova ordem jurídico-urbanística na década de 1990

Em 1989, o senador Pompeu de Sousa apresentou o Projeto de Lei nº 181, que visava regulamentar o capítulo sobre política urbana da nova Constituição. Porém, antes que esse projeto fosse bastante discutido, toda uma nova ordem jurídico-urbanística de base municipal foi criada com base direta na promulgação da Constituição. Isso gerou uma série de experiências locais importantes ao longo da década de 1990. Muitos municípios aprovaram novas leis urbanísticas e ambientais, incluindo alguns planos diretores. E o Brasil se tornou um interessante laboratório de planejamento e gestão urbana, com novas estratégias e processos que estabeleciam novas relações entre os setores estatal, privado, comunitário e voluntário no que diz respeito ao controle do desenvolvimento urbano. Novos programas de regularização fundiária foram formulados e começaram a ser implementados em diversos municípios.

O Estatuto da Cidade 

Regulamentou e expandiu os dispositivos constitucionais sobre política urbana, além de ter explicitamente reconhecido o “direito à cidade sustentável” no Brasil. Essa lei federal resultou de um intenso processo de negociação de mais de dez anos, entre as forças políticas e sociais, e confirmou e ampliou o papel fundamental jurídico-político dos municípios na formulação de diretrizes de planejamento urbano, bem como na condução dos processos de desenvolvimento e gestão urbana. O Estatuto da Cidade tem quatro dimensões principais: uma conceitual, que explicita o princípio constitucional central das funções sociais da propriedade e da cidade e os outros princípios determinantes da política urbana; uma instrumental, que cria uma série de instrumentos para materialização de tais princípios de política urbana; uma institucional, que estabelece mecanismos, processos e recursos para a gestão urbana; e, finalmente, uma dimensão de regularização fundiária dos assentamentos informais consolidados.

1. As funções sociais da propriedade e da cidade

O princípio da função social da propriedade vinha sendo repetido por todas as Constituições Brasileiras desde 1934, mas somente na Constituição de 1988 encontrou-se uma fórmula acabada. Essa noção foi uma figura de oratória por muitas décadas pois, a ação efetiva dos setores privados ligados aos processos de desenvolvimento urbano pautou-se por outra noção, qual seja, a do direito de propriedade individual, considerado por muitos como direito irrestrito. Expressando a ideologia própria da tradição de legalismo liberal, o Código Civil defendia: o direito de propriedade individual de maneira quase que absoluta. Para tanto, foi dado ao poder público o poder de, por meio de leis e diversos instrumentos jurídicos, urbanísticos e financeiros, determinar a medida desse equilíbrio possível entre interesses individuais e coletivos quanto à utilização desse bem não renovável essencial ao desenvolvimento sustentável da vida nas cidades, qual seja, o solo urbano.

1. Uma “caixa de ferramentas”

O Estatuto servindo como caixa de ferramentas, utilizando dos municípios pata promover a realização do novo modelo das funções sociais da propriedade e da cidade através da reforma da ordem jurídico-urbanística e ambiental municipal. O Estatuto da Cidade não só regulamentou os instrumentos, urbanísticos e financeiros pela Constituição Federal de 1988, como também criou outros. Há na lei federal uma série de instrumentos jurídicos que podem ser usados pelas administrações municipais, especialmente no âmbito dos seus planos diretores, para regular, induzir e/ou reverter a ação dos mercados de terras e propriedades urbanas, de acordo com princípios de inclusão social e sustentabilidade ambiental. Todos esses instrumentos podem, e devem ser utilizados de maneira combinada, devem promover não apenas a regulação normativa dos processos de uso, desenvolvimento e ocupação do solo urbano, mas especialmente induzir ativamente os rumos de tais processos. Contudo, a utilização de tais instrumentos e a efetivação das novas possibilidades de ação pelos municípios depende, fundamentalmente, da definição prévia de uma ampla estratégia de planejamento e ação, expressando um “projeto de cidade” que tem necessariamente de ser explicitado publicamente através da legislação urbanística e ambiental municipal, começando com a lei do Plano Diretor.

1. Planejamento, legislação e gestão e o financiamento do desenvolvimento urbano

Neste tópico, se compreende a necessidade de os municípios promoverem a devida integração entre planejamento é fundamental, a legislação e gestão urbano-ambiental, de forma a democratizar o processo de tomada de decisões e legitimar plenamente a nova ordem jurídico-urbanística de natureza socioambiental. O reconhecimento pelos municípios de diversos processos sociopolíticos e mecanismos jurídicos adequados que garantam a participação efetiva dos cidadãos e associações representativas no processo de formulação e implementação do planejamento urbano-ambiental e das políticas públicas, consultas, criação de conselhos, estudos e relatórios de impactos de vizinhança e de impacto ambiental, iniciativa popular na propositura de leis urbanísticas, acesso ao poder judiciário para defesa da ordem urbanística e sobretudo pela prática do orçamento participativo é tido como sendo essencial para democratizar os processos decisórios locais, não mais apenas como condição de legitimidade sociopolítica, mas também como condição de legalidade mesmo das leis e políticas urbanas. Além disso, a lei federal enfatizou a importância do estabelecimento de novas relações entre o setor estatal, o setor privado e a comunidade, especialmente nas parcerias público-privadas, consórcios públicos e consórcios imobiliários, e das operações urbanas consorciadas, que têm de se dar dentro de um quadro jurídico-político claro e previamente definido, incluindo mecanismos transparentes de controle fiscal e social. Uma preocupação original com o financiamento do desenvolvimento urbano foi traduzida de diversas formas, em especial pelos princípios da justa distribuição dos ônus e benefícios da urbanização e da recuperação, para a comunidade, das mais valias urbanísticas geradas pela ação do poder público, não apenas com obras e serviços, mas também pela própria legislação urbanística. Também nesse contexto, é preciso para a materialização dos princípios do Estatuto da Cidade que os municípios promovam uma reforma compreensiva de suas leis e processos de gestão político-institucional, político-social e político-administrativa, de forma a efetivar e ampliar as possibilidades reconhecidas pelo Estatuto da Cidade.

1. Regularização fundiária de assentamentos informais consolidados

O autor enfatiza outra dimensão de fundamental importância do Estatuto da Cidade diz respeito aos institutos e instrumentos jurídicos reconhecidos para a promoção, especialmente pelos municípios, de programas de regularização fundiária dos assentamentos informais, dentro do contexto mais amplo introduzido pela Constituição Federal de 1988 no qual cabe, sobretudo às políticas públicas municipais, promover a democratização das formas de acesso ao solo urbano e à moradia. Além de regulamentar os institutos já existentes da usucapião especial urbano e da concessão de direito real de uso, que devem ser preferencialmente usados pelos municípios para a regularização das ocupações respectivamente em áreas privadas e em áreas públicas, a nova lei avançou no sentido de admitir a utilização de tais instrumentos de forma coletiva. Ênfase especial foi colocada na demarcação das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS).

A ampliação da ordem jurídico-urbanística

Desde então, a ordem jurídico-urbanística consolidada pelo Estatuto da Cidade tem sido complementada por importantes novas leis federais, como as que regulamentam as parcerias público-privadas (Lei Federal nº 11.079, de 2004), os consórcios intermunicipais (Lei Federal nº 11.107, de 2005) e a política nacional de saneamento (Lei Federal nº 11.445, de 2007). Um processo significativo de mudança institucional com a criação do Ministério das Cidades e do Conselho Nacional das Cidades, em 2003, merece destaque e tem dado suporte sociopolítico a esse movimento fundamental de reforma jurídica. Um esforço legislativo ainda maior tem sido feito quanto à questão da regularização fundiária, de forma a garantir a efetivação e materialização dos direitos sociais reconhecidos, o que requer a superação de obstáculos jurídicos ainda colocados pela legislação federal em vigor.

Um processo de disputas 

Podemos perceber que o autor coloca a história da aprovação do Estatuto da Cidade como uma história de interesses. Necessitando de 10 anos de discussões para a sua formulação, onde ocorreram modificações de toda ordem para que o projeto de lei original fosse finalmente aprovado. Mesmo sendo aprovado por unanimidade, o texto revela muitas dificuldades do processo de negociação que se deu por interesses distintos existentes sobre a questão do controle jurídico do desenvolvimento urbano. Contudo, as disputas sociopolíticas, jurídicas e ideológicas que marcaram o processo histórico de construção dessa lei-marco não desapareceram com a aprovação do Estatuto da Cidade, pelo contrário, a aplicação e interpretação dos princípios da lei federal têm gerado disputas renovadas entre juristas, urbanistas, promotores imobiliários e movimentos sociais organizados. Depois de aprovada pelo Congresso Nacional, a nova lei foi encaminhada para a sanção e/ou vetos do presidente da República. Uma polêmica entre juristas foi intensamente explorada, e mesmo fomentada, por setores contrários à aprovação de vários dos seus princípios e instrumentos, no sentido de arguir sua inconstitucionalidade e assim justificar o veto presidencial. No final desse processo, foram vetados apenas alguns dispositivos sobre questões específicas, mas, nem por isso, as controvérsias entre juristas diminuíram. Embora frequentemente mascarada por discussões aparentemente técnicas acerca de aspectos formais da nova lei, o que sempre esteve em jogo dentro e fora da discussão no Congresso Nacional é a forte resistência dos grupos conservadores ligados ao setor imobiliário à nova concepção proposta pela Constituição Federal e consolidada pelo Estatuto da Cidade dada ao direito de propriedade imobiliária urbana, qual seja, o princípio constitucional das funções sociais da propriedade e da cidade. De fato, na base de muitas das críticas à nova lei, pode-se observar uma visão distorcida dos princípios civilistas, que ainda orientam grande parte da doutrina jurídica e da jurisprudência, de que existiria um direito de propriedade “natural”, intocável, quase sagrado, sem maior preocupação com outros interesses sociais e ambientais na utilização do solo urbano.

As condições para avançar

Após oito anos desde sua aprovação, o Estatuto da Cidade anda despertando avaliações contraditórias. Em que pese seu enorme reconhecimento internacional, mesmo depois da formulação e/ou aprovação pelos municípios de cerca de 1.500 planos diretores como cumprimento da obrigação legal decorrente da lei federal, de vários setores surgem comentários revelando certa descrença em relação às possibilidades e ao alcance da lei, já que as realidades urbanas do País ainda não foram significativamente alteradas. Já os que defendem o Estatuto da Cidade geralmente alegam que qualquer avaliação sobre sua efetividade seria precipitada. Muito mais tempo será necessário para que seus efeitos sejam sentidos, sobretudo se considerados o enorme déficit habitacional e o volume acumulado de problemas urbanos, sociais e ambientais decorrentes da natureza excludente da política urbana pré-Estatuto da Cidade  e, mesmo pré-Ministério da Cidade, já que uma das principais razões de ser desse Ministério criado em 2003 é exatamente criar as condições para que a União, os Estados e, sobretudo os Municípios possam atuar, juntamente com a sociedade, para a materialização dos princípios de política urbana determinados pelo Estatuto da Cidade.

A aprovação do Estatuto da Cidade inegavelmente consolidou a ordem constitucional no Brasil quanto ao controle dos processos de desenvolvimento urbano, visando reorientar a ação do Estado, dos mercados imobiliários e da sociedade como um todo, de acordo com novos critérios econômicos, sociais e ambientais. Sua efetiva materialização em políticas e programas vai, sobretudo, depender da reforma das ordens jurídico-urbanísticas locais. Ou seja, do quadro regulatório e institucional que for criado por cada município para o controle do uso e desenvolvimento do solo, particularmente pela aprovação de planos diretores adequados e dos processos locais de gestão urbana. O papel dos municípios é crucial para reverter o padrão excludente de desenvolvimento urbano no Brasil. Mas, a escala da questão urbana no Brasil é tamanha, e tão grande é a urgência de enfrentá-la devido a todas suas implicações jurídicas, sociais, ambientais, financeiras etc., que não se pode mais falar apenas em políticas municipais: ampla articulação intergovernamental se faz necessária, especialmente pelo envolvimento dos Estados, que até agora na sua maioria não formularam uma política urbana e habitacional clara (inclusive no que diz respeito às terras devolutas e outras terras estaduais), e da União, gerando um contexto de políticas nacionais. Além disso, a promoção de reforma urbana no Brasil requer políticas públicas que envolvam o setor comunitário, o setor voluntário, a academia e o setor privado. Há lugar para todos, e necessidade de todos.