As Agencias Reguladoras no Brasil

As agências reguladoras federais foram criadas a partir de 1996, pós privatizações e quebra dos monopólios estatais. Inspiradas nos moldes internacionais onde são ente públicos dotados de independência em relação ao poder executivo, para sua criação nesses moldes foi importante a atuação do Congresso e do Conselho da Reforma do Estado, além da Casa Civil e, em menor grau, do MARE- Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, posteriormente sucedido pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. O debate sobre o grau de autonomia dessas agências foi iniciado no Brasil durante o Governo Lula e, diferentemente dos debates internacionais como o dos Estados Unidos que focou no Estado, no Brasil, o debate centrou-se nos governos e nos controles burocráticos.

Durante as décadas de 1950 e 70 o Brasil passou por uma grande criação de infraestrutura para o desenvolvimento, sob um paradigma nacional-desenvolvimentista, por meio da criação das grandes empresas estatais. Nas décadas de 70 e 80, com a crise econômica, o modelo parecia estar saturado. Entretanto, a consolidação do entendimento desse modelo saturado só ocorreu mesmo nos anos 90, quando o país passou por grandes privatizações. Nesse sentido, e entendendo que as agências reguladoras foram criadas pós privatização, esse fato pode ser entendido então como uma das críticas centrais das agências reguladoras, e também como responsável por muitas das dificuldades encontradas.

​A revisão das formas organizacionais e de funcionamento do Estado Brasileiro foi impulsionada a partir de 1995, concebida pelo Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira que realizou uma ampla reforma gerencial, com o intuito de fortalecer o núcleo estratégico do Estado. Dessa maneira, há uma busca pelo fortalecimento das funções de coordenação e regulação do Estado, que passa a ser promotor e regulador do desenvolvimento e não mais produtor de bens e serviços. É importante ressaltar que não houve proposta individual às agências reguladoras, mas que foram englobadas às demais mudanças, cujo foco foi a superação da rigidez burocrática.

Bresser, em seu livro “Reforma do Estado para a Cidadania - a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional”, publicado em 1998, aponta que as agências reguladoras devem ser mais autônomas em relação ao governo, pois a sua autonomia deriva do fato de executarem políticas permanentes de Estado, como regular os preços dos serviços públicos monopolistas. Bresser ainda diferencia as agências reguladoras das agências executivas, indicando que o contrato de gestão deve se limitar às agências executivas, enquanto o mandato fixo deve existir nas agências reguladoras.

Juntamente, Bresser Pereira propõe uma distinção clara entre a autonomia administrativa e a autonomia política. Para ele, a autonomia administrativa está voltada à eficiência e aos

resultados, enquanto a autonomia política centra-se na continuidade e credibilidade decisória. Nesse sentido, o paradigma gerencial implica na ampliação da autonomia administrativa para ambos os tipos de agência – reguladora e executiva- enquanto a autonomia política mantem-se reservada às agências reguladoras, exclusivamente por atuarem sob áreas monopolistas, dignas dos setores de infraestrutura.

O primeiro projeto de criação de uma agência reguladora – ANEEL, do setor de energia elétrica – foi enviado pelo Executivo federal ao Congresso em 1995, seguindo o modelo de autarquia convencional (sem autonomia decisória e independência financeira), e coube ao congresso a iniciativa de questionamento do modelo tradicional e a busca por modelos alternativos pela experiência internacional. O Conselho de Reforma do Estado também foi importante durante o processo, pois em 1996 sugeriu critérios e princípios a serem adotados pelo marco regulatório e para a criação das novas organizações reguladoras, como a autonomia e a independência decisória do ente regulador por meio de mandatos fixos para os dirigentes e não coincidentes com os do executivo, além da decisão colegiada – precedida de ampla e prévia consulta pública sobre as normas a serem editadas junto ao setor regulado e aos usuários- e a agilidade processual, estabelecendo os níveis desejáveis de prestação de serviços.

A primeira agência criada de fato foi no final de 1996, sob os moldes internacionais, onde havia autonomia decisória e financeira, mandatos fixos para seus dirigentes e não coincidentes com os do executivo. As “agências de primeira geração” foram as primeiras criadas, como a ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica, a ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações, e a ANP – Agência Nacional de Petróleo, e podem ser entendidas como motivadoras à criação das demais agências de diferentes aspectos, como a ANVISA, ANS, ANA, ANTAQ, ANTT, ANCINE.

​As diferenças estendem-se quando analisadas as especializações das agências, frequentemente multissetoriais. No setor da infraestrutura, a regulação busca promover a universalização dos acessos e serviços, além da competição em áreas de monopólios naturais. Na área social, entretanto, o debate abrange os direitos dos usuários e a qualidade dos serviços. Mueller e Pereira ainda ponderam, durante a tese da credibilidade regulatória, que o grau de autonomia das diferentes agências no Brasil deveria variar segundo as características do setor regulado. Porém, quando examinadas as evidências empíricas, não foram muitas as variações dentre as agências criadas, indicando que o modelo está correto, e o descompasso entre o modelo e a realidade não são falhas de modelo, mas experiências recentes e ainda em evolução. Contudo, a conclusão não se distancia das propostas iniciais dos autores, pelo

contrário, retoma o debate acerca do tradeoff existente entre o controle presidencial e a credibilidade regulatória no Brasil.

É notório indicar também que, segundo a macro-concepção contida no Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado, o formato mais adequado para as agências seria aquele encontrado nas agências executivas, destacando-se a pouca disposição do governo em conceder as autonomias requeridas ao bom funcionamento das agências executivas, em contrapartida ao compromisso prévio com resultados. Aqui, as indefinições do governo e as preferências das organizações com maior autonomia podem levar a um desvirtuamento do modelo de agência reguladora.

Gelis Filho complementou esse pensamento ao verificas se as entidades reguladoras atuais diferem em seu