A Contribuicao de Melhoria no novo Código Tributário Nacional

A CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA NO NOVO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL: ASPECTOS POLÍTICO-ECONÔMICOS E PROVIDÊNCIAS PARA SUA VIABILIZAÇÃO.*

Adriano H. R. Biava*

1. A CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA - CARACTERÍSTICAS E NECESSIDADE DE ADEQUAÇÃO DAS NORMAS:

Promulgada a Nova Constituição Federal, o Executivo e o Congresso Nacional devem se voltar para a elaboração. da Legislação Complementar, a qual deve nos permitir trilhar caminho que seja compatível com os avanços que estão contidos no novo Texto Constitucional.

Entre tais avanços, deve-se citar o tratamento simplificados dado ao tributo Contribuição de Melhoria, conceituação esta, bastante realista e pragmática, que atende a necessidades prementes de nosso Setor Público.

No campo do Direito, onde se encontram os resultados de debates mais agudos sobre o tributo, existem duas Teorias a embasar o tributo (a Escola da Mais-Valia e aquela que consi dera o tributo uma Contribuição de Custo).

Embora não sejamos juristas, juntamente com eles podemos, e devemos, contribuir com subsídios técnicos a decisões de caráter essencialmente político, o que nos permite propor se rem aquelas Teorias duas posições dos pontos de vista político e econômico, alternativas, po rém, não mutuamente excludentes.

A Contribuição de Melhoria constitui TRIBUTO DE REPARTIÇÃO, constatadamente aplicável para o justo financiamento de um particular tipo de gasto público.

A execução de obras públicas se caracteriza pela geração de benefícios diferenciais que se expressam através da valorização imobiliária das propriedades que tenham, com a obra, al guma relação funcional.

O crédito tributário da Contribuição de Melhoria deve' ser determinado através de proce dimentos diversos daqueles correntemente utilizados por nossas Administrações Tributárias, habituadas exclusivamente aos TRIBUTOS DE QUOTAÇÃO ou POR ALÍQUOTAS.

Trata-se de Tributo com identidade econômica própria, pois implica, necessariamente, na abordagem simultânea da Receita e da Despesa (obra pública) que a justifica.

Em consequência, permite, ou exige, procedimentos peculiares, radicalmente diversos daqueles aplicados aos Impostos e às Taxas: pode-se dizer que constitui quase um orçamento

isolado, pois a concretização da obra, implícita no lançamento coerente do Tributo, implica em gasto de montante equivalente de recursos financeiros.

Outra peculiaridade deste Tributo refere-se aos contribuintes, especialmente delimitados pela própria natureza de seu fundamento (o benefício diferencial que, concretamente se refletirá em aumento de valor dos imóveis afetados pela obra).

Estas características singulares do Tributo exigem que ele seja convenientemente trata do na Legislação Complementar à nova Constituição Federal e, em particular, no novo Código Tributário Nacional que condicionará a ação dos três níveis de Governo que agirão neste novo quadro federativo.

2. RAZÕES DA NÃO APLICAÇÃO NO BRASIL:

Alega-se a pretensa impraticabilidade do Tributo como explicação para o seu não apro veitamento no Brasil.

Embora cientes das dificuldades técnicas que sua implantação trará, discordamos fir memente desta primeira alegação, desmentida pela prática do tributo em outros países, onde a participação do contribuinte é peça fundamental do seu sucesso.

A principal razão é de ordem política.

A natural tendência de fuga aos Tributos é agravada pela alta correlação entre poder po lítico e detenção da propriedade imobiliária, em nosso, como na maioria dos países.

Este fator político é concretizado pela (ou, mesmo, explica a) confusa formulação legal com que o Tributo sempre foi brindado em nosso País.

A coexistência das duas correntes jurídicas na Legislação Superior brasileira contribuiu para dificultar a aplicação do Tributo, ao sancionar ou dar motivos para recursos judiciais con tra as poucas tentativas de implantação.

Assim, os principais oponentes ao Tributo - em geral proprietários imobiliários com am plos poderes político e econômico, encontra(va)m base para recorrer ao judiciário, alegando que o Poder Tributante não cumpria etapas previstas na legislação federal complementar (em particular após o advento do DL 195/67, apesar de sua qualidade de ser cogente a Estados e Municípios ter sido sempre motivo de controvérsia).

Com isso contribuíram, também, os Poderes Executivos nos diferentes níveis de Gover nos, os quais, não tendo vontade política para captar tais recursos, não lança(ra)m mão deste Tributo, cuja viabilidade real é demonstrada com clareza pela experiência de vários países, sendo quase cinqüentenário na Colômbia.

Nem mesmo a simplificação decorrente da Emenda Passos Porto (EC 23, de 23/11/83, que retirou da Constituição Federal a menção à valorização imobiliária como limite da contribui ção individual), ao contrário do que muitos propunham, alterou o comportamento de nosso Se tor Público.

O fator político apontado acima explica, em última instância, a inexistência, no Brasil, de experiências significativas em relação a este Tributo, presente desde 1934 em nossos Textos Constitucionais.

3. CONCEPÇÃO ASSUMIDA PARA O TRIBUTO:

Teoricamente, a Contribuição de Melhoria é um Tributo que pode ser definido como o "pagamento compulsório, decretado pelo Poder Público, em conseqüência da valorização produzida por obra pública em imóvel do contribuinte, tendo tal pagamento por limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado".

Pragmáticamente, pode-se assumir aquela definição, como a ressalva da substitutibili- dade da expressão valorização produzida por pela expressão benefício ou melhoria decorrente de, eliminando-se obstáculos que se refletirão na determinação mais concreta de seu Fato Gerador.

Com esta providência, restará apenas o problema do limite individual, de inconteste fun- damento de justiça (o tributo não pretende e não deve ser confiscatório, pois deve-se trazer aos cofres públicos, no máximo, o valor do benefício diferencial auferido pelo contribuinte, be- nefício este que somente pode ser medido em termos da variação no valor do imóvel).

Dada a grande disparidade, para a grande maioria das obras normalmente executadas pelo Poder Público, entre os benefícios auferidos pelos contribuintes e a conseqüente e evi- dente valorização de seus imóveis, acreditamos que a participação do contribuinte no processo de implantação do tributo minimizará os obstáculos deste que nos parece o único problema técnico remanescente a complicar sua aplicação.