A Polícia administrativa

A polícia administrativa

Numa perspectiva funcional ou teleológica, o n.º 1 do artigo 272.º da CRP dispõe que “a polícia tem por funções defender a legalidade democrática e garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos”. Por outro lado, de acordo com o n.º 3 do artigo 237.º, “as polícias municipais cooperam na manutenção da tranquilidade pública e na protecção das comunidades locais”.

2.1. Noção: sentido orgânico ou institucional, formal, material-funcional

Em sentido orgânico, a polícia é constituída pelos organismos e serviços da Administração Pública destinados à polícia. Repare-se, porém, que pelo facto de a certas entidades administrativas não policiais (hoc sensu) serem atribuídas poderes administrativos de polícia a doutrina distingue as designadas «polícias administrativas especiais»: v. g., polícia sanitária, polícia económica, polícia dos transportes, polícia de viação, polícia do trabalho.

Formalmente, o conceito de polícia identifica toda a actividade desenvolvida pelos organismos e serviços de polícia, independentemente de, em substância, a mesma se consubstanciar no exercício de tarefas de polícia – noção esta última que já pressupõe um sentido material-funcional de polícia administrativa. Um conceito material-funcional de polícia remete-nos para a noção de actividade de polícia enquanto parcela da actividade administrativa dotada de uma finalidade própria. Na esteira de SÉRVULO CORREIA, podemos identificar essa actividade de polícia com a “actividade que consiste na emissão de regulamentos e na prática de actos administrativos e materiais que controlam condutas perigosas dos particulares com o fim de evitar que estas venham ou continuem a lesar bens sociais cuja defesa preventiva através de actos de autoridade seja consentida pela Ordem Jurídica”. Na actividade de polícia está em causa uma actuação autoritária dirigida a prevenir ou a fazer cessar condutas que façam perigar bens jurídicos e, por conseguinte, produzir danos sociais. Destarte, o elemento fundamental para a compreensão da noção de polícia (em sentido material-funcional) reconduz-se à ideia de prevenção de perigos. Se o perigo constitui o «estado anterior ao provável dano» (CATARINA CASTRO), a noção de prevenção aponta no sentido da necessidade de efectuar um juízo objectivo de prognose ex ante, em termos de avaliar, perante uma situação concreta, da possibilidade (rectius, da probabilidade) de a mesma se consumar em termos que produzam um dano social, um atentado aos bens jurídicos protegidos (nexo de causalidade). À finalidade de prevenção de perigos acrescenta a doutrina mais recente a de precaução de perigos, defendendo que a actividade de polícia se não limita àquela, mas deve ser exercida em momento anterior, prevenindo a existência de perigos futuros (por exemplo, previsão de planos de evacuação de um estádio em caso de ataque terrorista).

2.2. As medidas de polícia

De acordo com o n.º 2 do artigo 272.º da Constituição, a aplicação das medidas de polícia deve ser efectuada em obediência a dois princípios fundamentais: o princípio da legalidade e o princípio da proporcionalidade.

Se a polícia constitui um espaço de actuação administrativa em que mais releva a outorga de poderes discricionários, um entendimento actual da discricionariedade já não a concebe como uma «zona de indiferença normativa» (VIEIRA DE ANDRADE). Estando em causa um sector da actividade administrativa, o conjunto de poderes funcionalmente orientados (logo da perspectiva constitucional) atribuídos à polícia encontra-se sujeito ao princípio da legalidade. Antes de mais, deparamo-nos com uma vinculação funcional de carácter constitucional: as medidas de polícia hão-se ser exercidas com o objectivo de tutela da legalidade e da segurança e direitos dos cidadãos e, por conseguinte, norteadas por um fim de prevenção da produção de danos sociais. É justamente esta natureza preventiva que permite destrinçar as medidas de polícia das sanções administrativas; aliás, aquelas, mesmo quando repressivas, estão despidas de qualquer finalidade punitiva ou sancionatória. Assim, basta que as autoridades se apercebam da iminência de um perigo grave para poderem adoptar as medidas previstas na lei, a fim de salvaguardar a segurança pública.

Da redacção do artigo 272.º parece resulta ainda uma imediata exigência de tipicidade legal das medidas de polícia, no sentido de que, independentemente da sua natureza (actos administrativos, regulamentos, medidas coactivas ou operações de vigilância), além da competência para a sua prática, também os respectivos procedimento e conteúdo teriam que ser delineados pelo legislador. Face à diversidade de situações com que se deparam os organismos policiais, revelar-se-ia contraproducente, senão mesmo impossível, exigir que os pressupostos de facto e o conteúdo das medidas de polícia estivesse sempre tipificado na lei. Obviamente, e porque ainda está em causa uma actividade administrativa, esta concepção não pode nunca abdicar das exigências resultantes do princípio da precedência de lei (nos termos do qual ao legislador compete a definição do fim e da competência da actuação administrativa). Se estamos num domínio em que avulta a discricionariedade da Administração, não podemos olvidar que esta constitui sempre uma concessão legislativa e que o seu exercício tem de ser pautada por uma obediência ao direito, pelo menos na vertente da subordinação aos princípios jurídicos fundamentais (v. g., princípio da proporcionalidade, princípio da igualdade, princípio da imparcialidade). Embora as actuações policiais possam ter também um efeito ampliativo da esfera dos cidadãos, a verdade é que, estando em causa actuações públicas potencialmente lesivas de direitos fundamentais, não parece de estranhar que o legislador constitucional vincule a adopção das medidas de polícia ao princípio da proporcionalidade ou princípio da proibição do excesso, impondo, por isso, que as mesmas além de respeitarem o teste da adequação, se limitem ao necessário para assegurar o interesse público perigado (adopção preferencial de medidas menos gravosas para os direitos e liberdades dos cidadãos).