A Competência do Legislativo na Fiscalização da Administração Pública

COMPETÊNCIA DO PODER LEGISLATIVO NA FISCALIZAÇÃO DA ADMNISTRAÇÃO PÚBLICA

A organização do Estado Federal Brasileiro é determinada pela Constituição Federal de 1988 e tem como principal característica a separação dos Três Poderes ou, tripartição de Poderes. Nesse contexto, a Administração Pública, compreendida em seu sentido mais amplo, se submete a uma gama de possibilidades de controles, característicos do assim chamado Sistema de Freios e Contrapesos.

Esse controle da Administração Pública, independentemente do regime político ou do sistema jurídico adotado pelo país, normalmente se relaciona com a garantia dos princípios da legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da publicidade e da eficiência na atividade dos entes administrativos e da manutenção do equilíbrio entre a efetivação dos interesse públicos frente aos direitos e garantias individuais (PEREIRA JUNIOR, 2012. p.81).

Parafraseando o jurista José Matias-Pereira (2018), o controle da administração pública deve ser compreendido como um instrumento da própria democracia, um exercício do Estado Democrático de Direito que, de forma organizada, apresenta uma estrutura formal destinada ao controle das finanças públicas de modo eficiente, eficaz e efetivo. Nesse sentido, o objetivo precípuo desse controle dos atos administrativos consiste em garantir o pleno desempenho das atividades estatais realizadas no interesse do bem público (MATIAS-PEREIRA, 2018. p. 201).

Inicialmente, há que se considerar que, não obstante cada Poder disponha de mecanismos próprios para exercer formas de controle, tanto interno quanto externo, de modo recíproco e, com o fulcro de evitar a transposição das competências genuínas e específicas atribuídas tanto ao Poder Executivo, quanto ao Legislativo e também ao Judiciário, a função tipicamente de fiscalizar, tradicionalmente, é delegada ao Poder Legislativo, em função da representatividade característica desse Poder, considerando, ainda, a sua composição a partir de representantes dos mais diversos segmentos da sociedade brasileira.

Assim, o controle que o Legislativo pode exercer sobre a Administração Pública se efetiva através de uma série de instrumentos disponíveis aos parlamentares. No entanto, há que se observar que tais instrumentos devem ser exercidos com a devida cautela, dentro dos limites determinados pela Constituição Federal, a fim de se evitar eventual afronta ao princípio da separação dos poderes, materializado no primado da independência e da harmonia.

A Constituição Federal de 1988, em seu Artigo 70, de forma taxativa, determina que, além do sistema de controle interno de cada Poder, compete ao Poder Legislativo, de modo particular ao Congresso Nacional, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta. Em seu texto, a Carta Magna atribui essa função ao Legislativo com vistas à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas (BRASIL, 1988).

Nesse contexto, qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária, estará sujeita à prestação de contas (BRASIL, 1988).

Assim sendo, o controle se configura como um poder-dever dos órgãos a que a Lei atribui tal função, de modo especial pela finalidade corretiva, de sorte que o exercício do controle não pode ser renunciado ou tampouco retardado, sob pena de responsabilidade de quem se omitiu.

Para que sejam devidamente observados os princípios fundamentais que norteiam a Administração Pública, descritos no Artigo 37 da Constituição Federal de 1988, a saber: a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência, e além destes, o patrimônio público seja preservado, o Poder Legislativo tem à sua disposição a atuação do Tribunal de Contas da União, como órgão auxiliar na fiscalização da administração financeira da União, especialmente na execução do orçamento (BRASIL, 1988; BRASIL 1992).

Dessa forma, fica evidente que o assim chamado controle externo da Administração Pública não se encontra adstrito apenas ao controle de legalidade dos atos administrativos, mas a outros critérios como legitimidade e economicidade, por exemplo. Nessa seara, o controle a ser exercido pelo Poder Legislativo sobre a Administração Pública atende a essa duplicidade de elementos: por um aspecto, o controle de legalidade, visando sempre a preservação dos direitos dos cidadãos, tutelados pela Administração Pública, bem como do patrimônio público; por outro aspecto, o controle sob o ponto de vista da eficiência, com o intuito de aperfeiçoar cada vez mais as instituições administrativas, ensejando sua maior produtividade e eficiência.

Assim, há que se observar que este controle é limitado pela própria Constituição Federal e pode ocorrer sob dois aspectos: no âmbito político e no âmbito financeiro. Essa limitação imposta pela Constituição deve ser obedecida, visto que tal controle pode implicar interferências no próprio sistema federativo brasileiro, incidindo na atuação de um Poder sobre as atribuições dos outros dois Poderes. Há que se destacar, sob esse aspecto, que o controle do Poder Legislativo alcança os órgãos do Poder Executivo, as entidades da Administração Indireta e, também, o próprio Poder Judiciário, quando executa função administrativa. Por esta razão, as legislações complementares ou ordinárias, bem como as Constituições Estaduais não podem prever outras modalidades de controle que não as hipóteses previstas na Constituição Federal, sob pena de ofensa ao princípio fundamental do pacto federativo, que reside da separação de Poderes. Como observa a jurista Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2020), “o controle constitui exceção a esse princípio, não podendo ser ampliado fora do âmbito constitucional” (DI PIETRO, 2020. p. 944).

Nesse ínterim, torna-se premente observar que a Constituição Federal disponibilizou uma ampla diversidade de mecanismos e instrumentos para o exercício do controle parlamentar, de modo que a operacionalização desses mecanismos é que implicará em maior ou menor grau de eficácia do controle exercido (RIBAS, 2013, p. 765).

Controle Político

O controle exercido pelo Poder Legislativo no âmbito da Administração Pública em alguns casos abrange aspectos relacionados à legalidade dos atos e, em outros, aspectos relacionados ao mérito. Por essa razão, nos casos em que representa o controle de características notadamente políticas, é possível inferir que o controle exercido pelo Poder Legislativo sobre a Administração Pública se apresenta, por um aspecto, como de natureza política, visto que aprecia as decisões administrativas sob o prisma da discricionariedade, da oportunidade e da conveniência diante do interesse público. Classifica-se, portanto, o controle parlamentar como político, enquanto subespécie de controle, tendo como pressupostos a possibilidade de fiscalização sobre atos da Administração Pública ligados especificamente à função administrativa e funcional (DI PIETRO, 2020. p. 944).